Le 2ème Conseil de modernisation des politiques publiques réuni le 4 avril a adopté un train de mesures après une concertation réduite au minimum que dénonçait François Chérèque dans Les Echos le 2 avril :

Craignez-vous que la réforme de l'Etat se résume à une politique de rigueur ?

Entre les 35 000 suppressions d'emplois et la faible hausse des salaires, pour la fonction publique, la rigueur est déjà là. Je crains que, de surcroît, la réforme de l'État se fasse à la serpe. Les fonctionnaires n'ont pas du tout été associés à l'évaluation des politiques publiques alors qu'impliquer les salariés et l'encadrement dans ce type de démarche est le b.a.-ba du management. Nous sommes à la veille d'un conseil de modernisation des politiques publiques décisif et je rencontre des responsables d'administration et même des ministres qui ne savent pas ce qui va se passer ! Cette méthode incroyable crée une situation très anxiogène dans la fonction publique. Ajoutez-y la question des retraites des fonctionnaires et la rigueur salariale, cela constitue un cocktail explosif, qui rappelle 1995 ou 2003.

Nous reproduisons ici deux fiches : Modernisation de l'action extérieure et Aide publique au développement

La politique d’action extérieure de l’État vise à promouvoir et à défendre, à l’étranger et vis-à-vis de nos partenaires, les intérêts et valeurs de la France et des citoyens français. Dans ce cadre, cinq missions sont exercées :

• la mission diplomatique, qui suppose la connaissance de nos partenaires, la maîtrise des systèmes de négociation, et la capacité à peser dans le système multilatéral ;
• la mission consulaire, qui concerne d’une part les Français présents à l’étranger, de passage ou expatriés et, d’autre part, les étrangers souhaitant se rendre en France, à titre temporaire ou définitif ;
• la mission de diplomatie publique d’influence, qui englobe l’enseignement du français, le système scolaire, les formations universitaires et supérieures, la recherche et la culture ;
• la mission économique fait connaître la politique économique de la France, appuie le développement à l’international de nos entreprises, favorise l’implantation des investissements étrangers sur le territoire français ;
• la mission d’aide publique au développement (qui fait l’objet d’une fiche séparée).

Aujourd’hui, la politique d’action extérieure de l’État s’exerce dans un contexte marqué à la fois par l’internationalisation croissante des risques (migrations, menace terroriste, sécurité sanitaire et alimentaire, changement climatique, maîtrise des approvisionnements en ressources naturelles), par l’émergence de partenaires et d’instruments nouveaux dans un contexte de concurrence accrue, et par le poids croissant des acteurs infra ou supra-étatiques (collectivités territoriales, ONG, fondations, fonds souverains, grandes multinationales). Ces évolutions profondes sont au cœur des réflexions de la Commission du livre blanc sur la politique étrangère qui a remis un rapport intérimaire le 31 mars 2008 ainsi que du livre blanc du ministère des Finances, de l’Industrie et de l’Emploi.

Dans ce contexte profondément bouleversé, face à une concurrence plus forte, nous pouvons renforcer notre influence par une concentration accrue de nos moyens, rendant ainsi notre action plus lisible et visible. Au sein de l’administration, les tâches de gestion occupent une place croissante, au détriment de l’analyse transversale des enjeux, du pilotage stratégique des opérateurs et de la coordination des différentes composantes de l’action extérieure de l’État, sur le terrain comme à Paris. Plus généralement, il apparaît nécessaire de rendre la politique extérieure moins étrangère aux citoyens français.

Il s’agit de conforter l’avantage comparatif de notre pays dans cet environnement évolutif et concurrentiel, et celui qui revient à l’État dans ce cadre. À cet effet, les objectifs visent à :

• hiérarchiser les priorités de nos engagements et concentrer nos moyens (modalités de présence et moyens d’intervention) en fonction de nos intérêts ;
• renforcer la capacité d’adaptation de notre dispositif aux évolutions des enjeux et des partenaires ;
• concentrer l’État sur son cœur de métier régalien, en recherchant la délégation de la mise en œuvre des projets à des opérateurs, en promouvant la mutualisation avec nos partenaires, notamment européens, en favorisant l’interministérialisation et l’externalisation des fonctions support lorsque des avantages d’efficacité peuvent en découler ;
• conforter le ministère des Affaires étrangères et européennes et l’ambassadeur sur le terrain dans leur vocation à coordonner l’action extérieure de l’État et à fédérer ses différentes composantes, de façon à garantir la meilleure synergie possible.

• transformation d’une trentaine d’ambassades en « postes de présence diplomatique », à format allégé et simplifié ;
• lissage des formats d’exception dans les ambassades dont les moyens sont les plus importants ;
• renforcement de l’échelon de pilotage régional.

Sur le terrain, l’ambassadeur a vocation à animer et à diriger les différentes composantes de l’action extérieure de l’État, autour de pôles de compétences sur le modèle du préfet en métropole. Ainsi, en Allemagne, des pôles de compétence seront mis en place pour faciliter le travail et la coordination interministérielle appuyés par un pôle support. Cette expérience en Allemagne pourra à terme être généralisée en Europe pour donner une vraie dimension interministérielle à nos ambassades bilatérales européennes. La mutualisation des fonctions support des différents services de l’État présents à l’étranger sera renforcée. Des services communs de gestion à vocation interministérielle seront ainsi systématisés.

La répartition et le niveau de nos contributions internationales feront l’objet, en liaison avec nos partenaires, d’un réexamen détaillé et approfondi, en fonction notamment de leur impact sur l’objectif poursuivi.

Au niveau de l’administration centrale, la vocation du ministère des Affaires étrangères et européennes à assurer la synthèse et la cohérence de la politique extérieure de la France sera confortée par la mise en place de mécanismes ad hoc de consultations interministérielles. À cet effet, l’ouverture du ministère sera accentuée, afin de garantir sa vocation interministérielle.

Une dynamisation de la gestion de notre appareil d’action extérieure : le regroupement, la mutualisation et l’externalisation au moins partielle d’un certain nombre de fonctions support (notamment achats, intendance courante, maîtrise d’œuvre informatique, gestion du patrimoine immobilier) seront mis en œuvre dès lors que ces formules pourront procurer des gains d’efficacité. Ainsi, sera notamment étudiée la création d’une Foncière de l’État à l’étranger chargée de la gestion de l’ensemble du patrimoine immobilier de l’État à l’étranger. Une mission de préfiguration, confiée à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale des affaires étrangères, en précisera le fonctionnement. Ces évolutions permettront de dégager à terme des gains de productivité, d’alléger les services chargés de la gestion et de l’administration générale et de recentrer l’État sur son cœur de métier.

Une modernisation en profondeur de la fonction consulaire : confrontée à une demande en forte croissance (expatriation, tourisme, immigration), la mission consulaire évoluera sensiblement :

• recalibrage du réseau consulaire en fonction à la fois de l’évolution géographique de la demande et des capacités de mutualisation de l’offre consulaire, notamment au sein de l’espace européen. Des démarches en ce sens ont déjà été entamées avec nos partenaires britanniques, italiens et espagnols, et seront poursuivies à l’occasion de la présidence française de l’Union européenne ;
• renforcement de la dématérialisation et des téléprocédures d’une part, et externalisation des procédures périphériques d’autre part, permettant d’optimiser les modalités d’exercice de l’offre, de garantir la permanence du service rendu et de recentrer les services de l’État sur leurs compétences régaliennes, qu’il s’agisse des services rendus aux Français ou des demandes de visas d’étrangers. Dans ce cadre, il sera étudié dans quelles conditions les fonctions d’état-civil des Français de l’étranger pourraient être centralisées à Nantes, en vue de la création d’une véritable « préfecture des Français de l’étranger », ou, lorsque cela est possible, confiées à des services de villes européennes ou aux préfectures et mairies frontalières. Dans les pays dotés de plusieurs antennes, le traitement des visas et des dossiers de nationalité seront regroupés sur des sites uniques. Un numéro vert unique et accessible en permanence d’information consulaire sera mis en place à terme au niveau de chaque pays, voire au niveau européen.

Une attention particulière sera portée au renforcement des capacités de gestion des crises, avec la mise en place dès l’été 2008 au ministère des Affaires étrangères et européennes d’un centre opérationnel de réaction aux crises à vocation interministérielle.

Une organisation nouvelle donnée à nos dispositifs de diplomatie publique d’influence, confrontée à la diversification des partenaires, des publics, et des instruments, dans un contexte de concurrence accrue :

• constitution au sein du ministère des Affaires étrangères, à partir de la direction générale de la coopération internationale et du développement DGCID, d’une direction d’état-major chargée de l’élaboration de la stratégie, de la définition des politiques, ainsi que du pilotage, de la tutelle et de l’évaluation des opérateurs. Ceux-ci, dotés chacun d’un contrat unique d’objectifs et de moyens, articulé avec la programmation budgétaire de l’État, assureront la pleine gestion opérationnelle des projets, dans ce domaine comme dans celui du développement. Les multiples dimensions de la diplomatie publique d’influence à l’étranger seront regroupées au sein de trois opérateurs : l’Agence pour l’enseignement du français à l’étranger (AEFE), Cultures France, transformée en agence de service public chargée de la coopération et des partenariats culturels, et la création d’un nouvel opérateur chargé de la mobilité internationale regroupant les fonctions de promotion de l’assistance technique et de l’expertise internationale françaises à l’étranger et de valorisation à l’étranger du système d’enseignement supérieur français, actuellement assurées par plusieurs intervenants ;
• sur le terrain, la lisibilité du dispositif français sera garantie par la fusion, sous un label unique, des services de coopération et des centres culturels au sein d’un seul établissement, doté de la plus large autonomie administrative, budgétaire et financière afin de leur permettre de développer leur autofinancement, et chargé de mettre en œuvre dans chaque pays toute la gamme de la coopération (linguistique, culturelle, scientifique, universitaire et technique).

Une attention particulière sera portée au système français d’enseignement à l’étranger, instrument majeur d’influence et d’attraction des élites étrangères. L’association du secteur privé, des acteurs de la formation supérieure et universitaire et du monde de la recherche ainsi que celle des collectivités territoriales sera renforcée, afin de garantir une meilleure synergie avec l’effort important consacré à l’enseignement français à l’étranger.

Dans le domaine économique, le transfert progressif à UbiFrance des activités de nature commerciale (soutien à l’exportation des PME) simplifiera le dispositif d’appui aux entreprises françaises. Cette clarification a son équivalent dans les régions avec l’intégration des directions régionales du commerce extérieur aux directions régionales qui regrouperont l’ensemble des services régionaux du ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi. Dans les deux cas, les synergies avec le réseau des chambres de commerce et d’industrie, à l’étranger et en France, seront recherchées. La nécessité d’accorder une place croissante à la dimension économique dans notre dispositif diplomatique conduira à développer la formule des postes mixtes (consulats et missions économiques).

Les différentes réformes entreront en vigueur entre 2009 et 2011, en intégrant les conclusions de la Commission du livre blanc sur la politique étrangère et européenne. Le recalibrage des réseaux diplomatique, consulaire, culturel et économique interviendra progressivement à compter de 2009. Deux expériences pilotes, incorporant les fonctions support et portant sur l’ensemble des services extérieurs de l’État, seront immédiatement mises en œuvre en Allemagne et au Sénégal. La reconfiguration des services d’administration centrale se fera dans le cadre de l’emménagement dans de nouveaux locaux prévus en 2009.

Les nouveaux contrats d’objectifs et de moyens avec les opérateurs seront conclus avant le début 2009, en cohérence avec le budget triennal 2009 -2011.

L’aide publique au développement constitue un des fondements de notre politique étrangère et de l’image de marque de la France, à l’international comme dans l’opinion publique. Essentiellement axée sur une logique de solidarité à l’égard des pays les plus pauvres, elle repose également sur une logique d’influence, de stabilisation des États fragiles et, de façon plus récente, de sauvegarde des « biens publics mondiaux » (santé, environnement, sécurité alimentaire, diversité culturelle).

Cette politique s’exerce aujourd’hui dans un environnement profondément remanié par :

• la confirmation de l’existence d’un potentiel de croissance élevé et du développement d’un secteur productif privé dans les pays bénéficiaires ;

• l’intervention inédite de grands bailleurs émergents et le rôle nouveau des fondations et des fonds souverains, ignorant les conditionnalités des pays occidentaux ;

• un besoin accru pour consolider les sorties de crise ;

• une transformation importante des modalités de l’aide allouée au développement, reposant dorénavant davantage sur une mixité de financements multilatéraux et bilatéraux, sur la prévalence des appuis à des politiques sectorielles par rapport à l’aide-projet traditionnelle, sur les potentialités ouvertes par les mécanismes de financement innovant du développement.

Parallèlement, le lien évident entre le développement et l’ensemble des problématiques de sécurité du monde contemporain (migrations, terrorisme, environnement, sécurité sanitaire et alimentaire, sécurisation des marchés et des approvisionnements) souligne l’enjeu majeur de cette politique publique spécifique. Par ailleurs, l’ampleur des besoins de base pour les populations des pays en développement, dans les domaines de la santé et de l’éducation en particulier, impose le maintien d’un devoir de solidarité, alors que l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement a pris du retard.

Dans ce contexte devenu fortement concurrentiel, l’aide française paraît paradoxalement confrontée à un certain nombre de handicaps :

• la juxtaposition de logiques successives et pas nécessairement compatibles jointe à l’extension constante du champ des bénéficiaires conduit à un manque de lisibilité de la stratégie ;
• la réforme du dispositif institutionnel, entamée il y a plus de dix ans, n’est toujours pas achevée ;
• le poids croissant de nos engagements multilatéraux, notamment communautaires, exerce un lourd effet d’éviction sur notre capacité d’action bilatérale ;
• à Bruxelles et sur le terrain de l’aide européenne, notre poids politique est largement inférieur à notre contribution financière ;
• la disparition progressive de l’impact des annulations de dettes, pratiquement achevées, pèsera lourdement à la baisse sur notre indicateur d’aide, le chiffre de 0,7 % d’APD par rapport à la richesse nationale demeurant un objectif pour la communauté internationale ;
• alors que nous consentons sur le terrain même des crises des efforts considérables, souvent largement supérieurs à ceux de nos partenaires occidentaux, nous sommes généralement absents de la consolidation et de la reconstruction.

Il s’agit de restaurer l’avantage comparatif qui a longtemps été celui de notre pays dans ce domaine, en privilégiant une logique de partenariat fondée sur l’intérêt mutuel. Une stratégie plus lisible sera définie, qui identifie les priorités et hiérarchise les engagements budgétaires, précise leur lien avec les enjeux domestiques, et privilégie une évaluation en termes de résultats plus que de moyens.

Six principaux axes ont été identifiés :

• compléter l’indicateur de moyens, limité aux pays donateurs, par des indicateurs de résultats, impliquant les pays bénéficiaires ;
• concentrer nos moyens, sur le plan géographique comme sur le plan sectoriel, en fonction à la fois de nos intérêts mutuels et de notre capacité à peser sur les résultats ;
• achever la réforme du dispositif institutionnel ;
• dans un cadre budgétaire contraint, développer les financements innovants de nature à mobiliser les capacités d’engagement potentielles en faveur du développement : secteur privé, épargne des migrants, fonds des diasporas, capitaux durablement expatriés ;
• mettre en place un dispositif spécifique consacré aux sorties de crise permettant à l’État de mobiliser des moyens à décaissement rapide ;
• renforcer la position française au sein de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique européenne de développement et veiller à l’articulation de nos moyens avec les différents instruments européens et multilatéraux.