LA RÉNOVATION DE L’EXPERTISE TECHNIQUE :
UN DÉFI FRANÇAIS

RAPPORT DE
MM. Édouard WATTEZ et Christian CONNAN

À MONSIEUR LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
ET À MONSIEUR LE MINISTRE DÉLÉGUÉ
À LA COOPÉRATION, AU DÉVELOPPEMENT
ET À LA FRANCOPHONIE

Paris, le 23 novembre 2004

AVERTISSEMENT

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION

Le présent Rapport comporte cinq parties, qui s’attachent successivement à :

• procéder à un état des lieux et un bilan de l’assistance technique (mythes et réalités)

• décrire, dans une vision prospective, les objectifs et missions qui pourraient lui être assignés ;

• formuler des propositions quant aux modalités de sa gestion administrative (faut-il maintenir le mode de gestion direct par les services du ministère des affaires étrangères ? ou faut-il « externaliser » cette gestion ? En cas d’externalisation, faut-il un ou plusieurs opérateurs de l’assistance technique ?) ;

• suggérer un changement de « positionnement », vis-à-vis des pays bénéficiaires comme vis-à-vis des autres bailleurs de fonds ;

• formuler des propositions afin que le meilleur parti puisse être tiré de l’instrument « assistance technique ».

Par assistance technique, on entend le plus souvent en France l’assistance technique de longue durée, dite aussi "résidentielle", alors que l’on qualifie d’"expertise" les missions de courte durée. Par facilité de langage, cet usage sera repris dans le présent Rapport.

Il importe cependant de comprendre qu’il n’y a pas de solution de continuité entre ces différentes formes d’activité de conseil. D’ailleurs, d’autres bailleurs de fonds (l’Allemagne, par exemple) ne font pas la distinction et disposent d’une seule expression pour désigner ces deux formes d’activité d’expertise.

Conformément aux termes de leur Lettre de mission, les Rapporteurs ont attaché une attention particulière à l’assistance technique résidentielle (qui est celle à laquelle on pense habituellement lorsque est évoquée la nécessité d’une adaptation de l’assistance technique française), sans négliger pour autant l’expertise de courte et moyenne durée (qui revêt une importance croissante dans le « paysage » de l’aide publique internationale).

En 2004, les assistants techniques sont au nombre de 1 916 (en fait 1 547 si l’on décompte les 369 volontaires internationaux) .

Le coût de cette assistance technique est de 183 millions d’euros, soit une part minime de l’APD totale française : 3,34 %. (en 2004, l’APD française est en effet d’environ 5,5 milliards d’euros). Ce montant représente un peu plus de 10% de l’APD gérée par le ministère des affaires étrangères.

Ce coût est proche de celui du FSP, mais faible au regard d’autres rubriques de l’APD française, en particulier le coût des initiatives de désendettement, qui, en 2004, représentent 25 % du total de l’APD.

En pourcentage, ce coût est proche de celui de l’assistance technique dans les pays de l’OCDE, qui se situe dans une fourchette de 3 à 4%. Cela étant, le coût français demeure probablement supérieur à la moyenne, car les statistiques de l’OCDE incluent, outre les rémunérations, certaines dépenses logistiques, et peut-être même certaines dépenses d’expertise sur marché.

Aujourd’hui, les principaux objectifs de l’assistance technique sont :

• l’appui aux administrations et le renforcement des capacités locales (assurer la transition dans le cas de "nouveaux États") ;

• le conseil, au sens large, pour la définition des politiques.

• l’appui à des projets de développement conjoints spécifiques.

Au début des années quatre vingt (époque à laquelle les effectifs ont atteint leur niveau le plus élevé), on dénombrait près de 23 000 assistants techniques. Ils étaient près de 4 500 dans la seule Côte d’ivoire, et 150 au Niger, pays alors considéré comme mal pourvu en matière d’assistance technique.

Depuis lors, la baisse a été régulière. En 1990, le nombre des assistants techniques était légèrement supérieur à 9000 (7189 + 1884 CSN) ; ce nombre a diminué de 11% en moyenne par an (la baisse se situant dans une fourchette de –6% à -14%, avec une seule année de stabilité). Depuis 1990, les effectifs ont donc été divisés par cinq.

Le chiffre actuel ne représente plus que 8% de celui de 1980 (après une division par 12 du nombre initial), et, en 2004, on trouve seulement 160 assistants techniques au Sénégal, pays dans lequel ils sont les plus nombreux.

En 1984, le coût de l’assistance technique était de 467 millions d’euros pour une APD totale de 7 milliards, soit 6,7%. Le tableau suivant montre l’évolution depuis 1994.

L’assistance technique française a été dans une mesure notable redéployée en dehors de ses zones traditionnelles (c’est à dire en dehors des pays formant ce que l’on appelait le "champ"), contrairement à une perception parfois mal informée qui persiste encore largement.

Bien qu’elle demeure la région la plus "favorisée" en termes d’assistance technique, l’Afrique sub-saharienne a en effet connu la diminution proportionnelle la plus importante dans les effectifs d’assistance technique : De 1990 à 2004, dans les pays de l’ex  « champ » le nombre de postes est passé de 6 771 à 1 157, soit une division par 6, alors que dans le reste du monde, ce nombre n’a été divisé que par 3. En 2004, le pourcentage des assistants techniques affectés dans l’ex « champ » est de 40 %.

Compte tenu de la rapidité de l’évolution, c’est en fait le risque de « saupoudrage » qui se profile. Ce n’est pourtant pas une alternative souhaitable. Une masse critique minima n’est-elle pas requise pour atteindre un certain niveau de résultats ?

La France dispose aujourd’hui d’assistants techniques dans 142 pays. Leur nombre n’est supérieur à 50 que dans 8 pays : Sénégal (160), Gabon (111), Cameroun (96), Madagascar (83), Tchad, Djibouti, Mauritanie, Mali.

Si près de 2/3 des assistants techniques exercent encore en Afrique sub-saharienne, on en compte également 174 dans les pays de l’OCDE, et la répartition pour les autres continents est la suivante : 171 en Asie et Océanie (9 % de l’effectif total, contre 6 % en 2002), 145 en Europe, 133 au Moyen-orient, 68 en Amérique du nord et 67 en Amérique du sud. Le cas extrême des États-unis est significatif : le nombre des postes est passé de 36 en 2002 à 52 en 2004, soit une augmentation de 44 % (malgré la réduction drastique et continue des effectifs globaux) : l’un d’eux est à la Brooking Institution, l’un des principaux think tanks.

Le tableau suivant matérialise les « parts » des différents continents

La répartition par secteurs d’intervention demeure plus stable et les réductions d’effectifs ont été relativement équilibrées entre les secteurs. Les tableaux suivants montrent l’évolution depuis 1999.

On note la proportion, particulièrement insignifiante, du nombre des assistants techniques affectés auprès d’organisations multilatérales : (1 %). Ce chiffre ne traduit qu’une option à courte vue, très dommageable pour la future présence française et le rôle de la France dans ces organismes ?

On peut par ailleurs s’interroger sur certains faits :

Le temps n’est plus ou un assistant technique pouvait passer dix ou douze ans, voire davantage, dans un pays, avant d’effectuer dans un autre un séjour de la même durée. Les durées de séjour sont maintenant réglementées (en principe deux séjours de quatre ans au maximum). Parmi les assistants techniques actuellement en fonction, un peu plus de 5 % seulement sont à l’étranger sans interruption depuis plus de 8 ans, et 1,4 % depuis plus de 12 ans.

Parallèlement, l’âge moyen des assistants techniques a diminué.

Une évolution est également intervenue concernant les méthodes de la coopération. L’assistance technique de «  substitution » a pratiquement disparu, même s’il en subsiste quelques « poches », comme par exemple au Gabon. Depuis le début des années quatre-vingt dix au moins, la coopération de la France s’est progressivement fondée sur la notion de partenariat. Bien entendu, c’est également cette notion qui prévaut dans les relations avec les partenaires de l’Europe élargie.

Plus récemment, la coopération a entrepris, d’une part de mettre en place des aides-programmes (d’abord avec le Burkina Faso et le Niger), d’autre part de s’associer au sein de pôles régionaux d’expertise avec des partenaires multilatéraux (pôle Éducation et pôle Développement rural à Dakar).

Les montants financiers et le nombre d’assistants techniques affectés à cette nouvelle forme de coopération demeure, certes, limité, mais le « virage » est amorcé et une maturation des idées est en cours.

Le bilan de ces quarante ans d’assistance technique française n’est pas facile à établir. Il n’existe pas d’évaluation globale, et la "gestion par objectifs" commence seulement à s’implanter dans l’administration. La mise en place de la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances), à partir du 1er janvier 2006, en introduisant une gestion budgétaire par objectifs, devrait permettre une meilleure évaluation, plus régulière, des résultats.

Pourtant, il est pour le moins excessif de condamner sans nuances "l’ancienne" assistance technique, comme cela a souvent été fait. L’ombre politiquement chargée de certains acteurs passés de la coopération sub-saharienne a en fait recouvert bien des aspects positifs, et il paraît possible d’affirmer que cette « assistance technique à la française », très présente sur le terrain depuis l’ère des indépendances jusqu’au début des années 1990:

• a permis à de nombreux pays de passer un cap décisif pour leur développement, en facilitant une transition qui a évité des ruptures par trop brutales et coûteuses pour l’avenir ;
• a longtemps été un facteur de stabilité et de progrès dans ses actions de formation et d’assistance aux administrations et services publics.
• a constitué un outil privilégié, grâce à sa présence sur le terrain, de développement à "visage humain", en aidant, sur le tas, au transfert et à leur adaptation des connaissances.
• a été, pour la France elle-même, un outil important de politique extérieure, y compris en matière de francophonie.

Il est vrai qu’un certain décalage s’est ensuite produit, depuis 15 ans environ, par rapport à un monde en rapide évolution, en cours de globalisation. L’adaptation a peut-être été entreprise trop tardivement, à la fois sans doute pour des raisons politiques et du fait de lenteurs administratives.

Cette assistance technique massive, pendant plusieurs décennies, a fait du modèle français un modèle original et unique, par rapport à l’approche adoptée par d’autres anciennes puissances, qui se sont, soit désengagées de l’assistance technique, soit concentrées sur des pays « cibles » en nombre restreint, soit recentrés très largement sur le multilatéral. C’est ainsi que non seulement des pays comme les pays scandinaves, mais également des pays qui ont également été des puissances coloniales emploient peu d’assistants techniques : 250 pour la Grande-Bretagne, 50 pour la Belgique (avec un volume de coopération beaucoup plus faible).

Pourtant, la spécificité de l’assistance technique française est beaucoup moins marquée qu’elle ne l’était il y a encore dix ans, à la fois parce que ses effectifs se sont considérablement amenuisés, et parce que d’autres bailleurs de fonds utilisent de plus en plus des formes d’assistance technique qui, malgré les différences de statuts, remplissent des fonctions comparables.

C’est ainsi que la GTZ allemande emploie près de 1 500 experts affectés à l’étranger pour une longue durée, soit un nombre très proche de celui des assistants techniques français résidentiels (si l’on ne compte pas les volontaires internationaux). Les organisations multilatérales utilisent massivement une assistance technique, y compris de longue durée. La Banque Mondiale, pour sa part, tout en ayant recours, pour ses prêts et/ou projets, à la formule dite "d’exécution par les gouvernements", utilise des missions "lourdes" et régulières d’experts pour faciliter et, en fait, contrôler assez étroitement la mise en œuvre de ses projets par et dans les États récipiendaires. L’Union européenne, pour ce qui la concerne, n’est pas en mesure de dire combien d’experts de longue durée elle emploie.

Cette situation est d’ailleurs caractéristique : l’hétérogénéité des statistiques, et parfois leur manque de continuité, rend les comparaisons difficiles.

L’expertise de courte et moyenne durée doit être considérée comme un véritable marché. On peut estimer à environ 2,5 milliards d’euros par an le total des marchés de services financés par l’aide publique internationale et mis en œuvre sous forme d’appels d’offres. Dans leur majorité, les projets financés sur ces crédits se situent dans une fourchette comprise entre 100 000 et 3 000 000 d’euros. Le coût moyen d’un expert est compris entre 500 et 1 500 euros par jour.

A titre d’exemple, le programme américain MCA (Millenium challenge account) dispose en 2004 de un milliard de dollars, dont la mise en œuvre sera confiée à des opérateurs qui pourront être étrangers. Or, près de la moitié des pays éligibles sont des francophones ou des lusophones avec lesquels nous entretenons une coopération active (Sénégal, Mali, Bénin, Vanuatu, Mozambique, Cap Vert)

Alors que l’assistance technique résidentielle est essentiellement mise en œuvre par État ou par des opérateurs organiquement liés aux administrations, l’expertise de courte durée est mise en œuvre par une multiplicité d’opérateurs, et tout autant par des opérateurs privés que par des opérateurs publics. Dans bien des cas, d’ailleurs, un partenariat public / privé est un gage d’efficacité dans la conquête des marchés.

Aucun ministère ne paraît disposer d’une comptabilité analytique lui permettant de déterminer le montant des ressources qu’il consacre à l’achat sur marché d’expertise de courte durée.

Une bonne vingtaine d’opérateurs organiquement liés à des administrations sont dédiés à des activités internationales, qui comportent une part d’assistance technique résidentielle, mais mettent majoritairement en œuvre une expertise de courte et moyenne durée. Parmi ces opérateurs, seuls cinq réalisent un chiffre d’affaires supérieur à 1 million d’euros.

En comparaison de leurs concurrentes étrangères, notamment anglo-saxonnes, les sociétés françaises d’expertise technique sont peu nombreuses, de taille réduite, et leurs marges d’exploitation apparaissent modestes (leur rentabilité, semble-t-il, ne dépasse guère 5 %).

Il semble que le chiffre d’affaires des plus importants se situe aux alentours de 60 millions d’euros par an. Le troisième par ordre d’importance, par exemple, déclare réaliser un chiffre d’affaires de 30 millions d’euros (dont 40 % en Afrique et 40 % en Europe de l’Est), et employer 60 personnes au siège, 75 expatriés (à l’étranger pour plus de trois ans) et 650 experts sous contrat de courte et moyenne durée (ce dernier chiffre étant évidemment susceptible de variations importantes).

La France, en fait, n’a guère de tradition de consultance, alors que le Royaume Uni, en particulier, dispose à l’évidence d’une expérience bien supérieure en ce domaine et sait également mieux marier à l’international les expertises publique, parapublique (universités, etc.) et privée (sociétés de conseil, ONG).

On ne trouve ainsi qu’une seule société française parmi les 20 premiers opérateurs mondiaux en ingénierie, qui sont surtout anglo-saxonnes. Les cent premiers, parmi les cabinets d’avocats, sont anglo-saxons. Dans le domaine de l’expertise comptable, quatre grands réseaux internationaux dominent le marché, laissant peu de place aux cabinets français.

L’objet du présent Rapport est essentiellement la promotion de l’expertise publique. Il serait également intéressant de mener une réflexion mériterait quant à la manière de promouvoir l’expertise privée française.

Deux questions mériteraient en particulier d’être examinées :

Dans d’autres pays, notamment en Allemagne, existent des mécanismes qui aident les opérateurs privés à faire face à ces difficultés

Il ne paraît pas exister d’appareil statistique permettant de mesurer le volume d’expertise mis en œuvre par les ONG françaises (qu’elle soit de courte ou de moyenne durée) ou de déterminer le nombre d’experts qu’elles emploient à l’étranger pour des périodes plus longues.

On peut simplement inférer de quelques données d’ordre général que le volume d’expertise technique mis en œuvre par les ONG françaises ne peut qu’être modeste. On sait, en effet, que celles-ci ont, pour la plupart, des ressources propres limitées au regard des grandes ONG anglo-saxonnes, des Fondations ou ONG allemandes. De plus, la part d’APD française qui transite par les ONG demeure relativement limitée. C’est ainsi que :

• seulement 1 % de l’APD française est mis en œuvre par le biais des ONG, alors que ce pourcentage atteint couramment 4%, voire 10 %, pour les autres bailleurs de fonds de l’OCDE ;
• en chiffres absolus, l’APD française transitant par les ONG se monte à 33 millions d’euros, alors que ce chiffre est, par exemple, de 269 millions d’euros pour les Pays Bas, et de 65 millions pour la Belgique. On peut estimer que, sur ces 33 millions d’euros, 20 %, soit environ 650 000 euros couvrent des frais de personnels, c’est à dire d’assistance technique.

* *

Au total, le bilan de l’expertise française de courte et moyenne durée est très difficile à réaliser, faute, là encore, d’un appareil statistique idoine. Deux impressions prévalent cependant, qui paraissent partagées par tous les « acteurs » :

L’examen des mesures qui pourraient être prises pour favoriser l’expansion du secteur privé concurrentiel déborde le cadre de la présente Mission. Celle-ci a donc concentré sa réflexion sur la manière de promouvoir l’expertise publique.

A cet égard, du reste, de profondes transformations, souvent méconnues, sont déjà intervenues au cours des dernières années, au point que l’on peut même parler d’une mutation en cours.

Deux progrès importants méritent d’être signalés: la création dans la période récente de nouveaux opérateurs, spécialement France Coopération Internationale, qui atteignent progressivement leur vitesse de croisière, et l’adaptation en cours du cadre juridique, en vue de favoriser la mobilisation de l’expertise publique de courte et moyenne durée.

La création en 2002 de France Coopération Internationale (FCI), GIP placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, représente une étape décisive en vue de la mise à niveau de l’expertise française de courte durée.

Les objectifs assignés à FCI par ses initiateurs étaient de moderniser l’assistance technique française, de l’adapter aux nouvelles exigences de la coopération internationale, ainsi que de fédérer les compétences françaises, privées comme publiques, afin de proposer aux pays partenaires une expertise plus riche et mieux adaptée, et d’accroître la part de marché française dans la compétition internationale.

Dans cette perspective, il remplit pour le moment essentiellement les fonctions suivantes :

• « veille » des appels d’offres internationaux. FCI dispose à cet effet d’un logiciel, grâce auquel il informe en temps réel les opérateurs potentiels (administrations comme sociétés privées) des nouveaux appels d’offres ;
• appui technique aux opérateurs intéressés (aide à la présentation de dossiers d’appels d’offres, à la rédaction du contrat, formation aux techniques du multilatéral, etc.) ;
• aide, au bénéfice des opérateurs ayant gagné un appel d’offres, à l’identification et à la sélection d’experts adaptés, dans le secteur privé comme dans le secteur public, à l’étranger comme en France, pour la mise en œuvre du projet. FCI peut, soit simplement mettre en relation un opérateur et un expert, soit être le signataire, pour le compte de l’opérateur, du contrat de l’expert, et par conséquent son employeur ;
• FCI intervient enfin comme opérateur pour la mise en œuvre opérationnelle directe dans les situations de crise, afin de pallier l’absence d’opérateur français.

Créé en avril 2002, FCI peut être considéré comme véritablement opérationnel depuis le début de l’année 2003, et déploie progressivement son activité.

D’ores et déjà, son bilan n’est pas négligeable. La valeur des activités en cours atteint en septembre 2004 trois millions d’euros (contre 75 000 euros fin 2003). La répartition des activités conduites montre l’utilité de FCI, à la fois pour assurer une meilleure compétitivité française sur le marché des appels d’offres internationaux (deux tiers des activités sont réalisées dans ce cadre, tandis que les commandes du ministère des affaires étrangères représentent seulement 10 %, et celles de l’AFD 5 %), et pour conforter les positions de la coopération française en Europe (72 % du volume des activités concernent les « Jumelages institutionnels » financés par l’Union européenne).

Au cours des années précédentes avait été créée toute une série d’organismes qui poursuivent, peu ou prou, les mêmes objectifs que FCI. Ces créations représentaient déjà un progrès notable. Mais aucun de ces opérateurs n’a atteint une masse critique suffisante au plan international, et la création de FCI vise à fédérer les efforts de ces entités et à leur fournir des services dont leur taille réduite ne leur permet pas de disposer.

La structure juridique de ces entités peut être un GIP (comme l’ADETEF), une association (comme ACOJURIS) ou une société anonyme (comme CIVIPOL).

Elles déploient généralement leur activité dans un périmètre qui correspond au champ de compétence d’un ministère, auquel elles sont organiquement liées. La plupart d’entre elles associent toutes les compétences et tous les métiers, privés aussi bien que publics, actifs dans le domaine considéré (magistrats, avocats et universitaires pour ACOJURIS, etc.) et nouent des alliances avec des sociétés privées d’expertise.

Il n’a pas été possible aux Rapporteurs, dans le temps qui leur était imparti, de procéder à un bilan de l’activité de ces organismes. Il apparaît néanmoins que :

• ce bilan est à l’évidence très variable d’un organisme à l’autre ;
• globalement, la mise en place de ces structures va dans la bonne direction (même si leur prolifération est susceptible de poser des problèmes de coordination).

Il est du reste frappant de constater que c’est dans les secteurs où n’existe aucune structure de ce type (éducation et santé) que les parts de marché françaises sont les plus faibles, et même dérisoires.

La France éprouve souvent des difficultés à proposer une expertise de courte et moyenne durée lorsque les compétences requises sont celles de fonctionnaires, ce qui représente pour elle un handicap croissant dans la compétition internationale. Or, ces compétences sont de plus en plus fréquemment requises, qu’il s’agisse de moderniser les administrations dans des États demeurés en marge de la modernisation, voire de construire un État ruiné par un grave conflit interne, d’aider à mettre en place un système judiciaire adapté à un État de droit naissant ou d’accompagner un processus de décentralisation.

Les compétences de la fonction publique dans ces domaines étant particulièrement reconnues et recherchées, il est important pour la France de tirer le meilleur parti de ce potentiel.

Partant de ce constat, une Communication présentée en Conseil des ministres du 9 avril 2003 par le ministre de la fonction publique, de la réforme de État et de l’aménagement du territoire, a annoncé la mise en œuvre d’un plan destiné à favoriser la participation des fonctionnaires français, sous forme de missions de courte et moyenne, à des programmes de coopération internationale.

L’impulsion donnée par cette Communication a débouché -après la remise d’un rapport Boucher- sur des mesures importantes pour favoriser la disponibilité des fonctionnaires en vue de telles missions et rendre leur participation à celles-ci plus attractive pour eux. En particulier :

• un décret et un arrêté ministériel créant une indemnité de sujétion pour les fonctionnaires participant à des missions de courte et moyenne durée est en cours de signature. Cette indemnité de sujétion, qui s’échelonne entre 150 et 300 euros par jour, s’ajoutera aux per diem;
• un autre texte statutaire en préparation modifiera le décret de 1985 relatif aux positions des fonctionnaires, afin que les périodes de mission et coopération de courte et moyenne durée soient prises en compte dans le déroulement de carrière des intéressés ;
• enfin, chaque « missionnaire » recevra une Lettre de mission qui comportera en principe des engagements sur les conditions de retour dans son administration d’origine.

Ces textes ne vaudront évidemment que si les pratiques qui s’instaurent en respectent l’esprit. Des mesures incitatives seront extrêmement utiles (cf. 4ème partie).

Une étape très importante n’en est pas moins franchie, puisque les conditions juridiques d’un essor de l’expertise publique française de courte et moyenne durée – composante essentielle de l’expertise française – sont désormais remplies ou en voie de l’être.

En 2004, l’APD mise en œuvre par l’Union Européenne sera supérieur à 7 milliards d’euros, dont 2,4 milliards pour le FED. La contribution française à cette aide s’élève à environ 1,4 milliard (la France finance le FED à hauteur de 24,7%, et les autres budgets européens à hauteur d’environ 17%).

Ces chiffres sont à comparer au montant de l’APD française : environ 6,5 milliards d’euros en 2004 (un peu plus de 5 milliards une fois décomptés les 593 millions de la contribution au FED -qui finance l’APD européenne en faveur des pays ACP- et les 800 millions supplémentaires versés au titre des autres programmes européens : MEDA, programmes destinés aux pays d’Europe de l’Est) .

Pour la France, l’enjeu européen est double, et induit deux objectifs :

• obtenir une part aussi élevée que possible de cette « manne » en gagnant des appels à projets et des appels d’offres de l’Union européenne ;
• influencer la politique européenne. La Grande-Bretagne, en particulier, sait manifestement pratiquer, au sein des services de la Commission, une politique d’influence efficace.

• l’expertise (de courte comme de moyenne durée) est souvent un « ingrédient » important des offres à présenter. Les prestations exigées dans le cadre du programme TACIS, se composent pour 70% d’expertise technique. Celle-ci est également très importante, et même prédominante, dans les jumelages institutionnels institués pour préparer l’adhésion des ex-pays de l’Est (jumelages qui ont bénéficié, depuis 1998, d’environ 775 millions d’euros) ;
• le présence d’END au sein des services de la Commission et du Conseil permet d’influer sur la définition des politiques européennes. Elle concourt aussi à l’atteinte du premier objectif, dans la mesure où les END peuvent recueillir sur les appels à projets ou appels d’offres dans leurs secteurs, des renseignements de première main (utiles pour savoir comment les textes sont interprétés) et, surtout, les recueillir à un stade précoce (ce qui laisse davantage de temps pour la préparation des dossiers).

Sur ces deux points, la France paraît plutôt bien placée. S’agissant de « parts de marchés », la recherche de statistiques fiables et cohérentes relève de la quête de l’impossible. On peut cependant noter que les « retours » pour la France sur les programmes FED, semblent proches de sa contribution et que, pour les jumelages (850 jumelages à ce jour, pour un montant de 775 millions d’euros), la France, présente dans 21% des jumelages (comme chef de file ou comme partenaire), se situe, à cet égard, en seconde position derrière l’Allemagne. Quant aux END, les Français sont les plus nombreux (185).

Ces résultats satisfaisants ne doivent pas être compris comme une incitation à s’endormir sur ses lauriers. En effet :

• une tendance semble se dessiner à Bruxelles à un recours croissant aux appels d’offres, sur lesquels la France a traditionnellement davantage de difficultés à se positionner que sur les appels à projets ;
• si les Français sont très bien représentés parmi les END, il ne semble pas que la France en retire un bénéfice maximal. Un bon nombre d’entre eux s’estime un peu négligés par les instances officielles et, pour les END peut-être plus encore que pour les autres assistants techniques, on constate un manque de suivi : ils sont laissés à eux-mêmes dans leur recherche d’un débouché à l’issu de leur détachement ce qui n’encourage pas les vocations, et ne favorise ni la « capitalisation », au profit de notre coopération, des compétences acquises et des réseaux de relations constitués, ni le réemploi ultérieur de ces compétences pour d’autres actions de coopération. Il existe du reste une « chaîne » spécifique de recrutement des END (ministère d’origine, SGCI, Représentation permanente auprès de l’Union européenne, Services de la Commission ou du Conseil), différente de la « chaîne » de recrutement des assistants techniques « habituels » (qui sont recrutés par la DRH et la DGCID du ministère des affaires étrangères).

Pour arriver à l’assistance technique dans sa forme actuelle, une évolution importante a donc eu lieu. Celle-ci est parfois assez mal connue, pour des raisons variées, dans les opinions française et étrangère, car l’assistance technique ne fait l’objet ni de publications d’ensemble régulières ni de vrais débats, dans l’opinion publique ou au Parlement. Elle ne semble plus vraiment être un sujet politique national – contrairement à ce qui se passe dans les pays scandinaves, au Royaume-Uni ou en Allemagne.

L’assistance technique française a connu une mutation certaine. Elle n’est plus un instrument aussi lourd en nombre, en termes de budget, en termes de concentration géographique ou en termes de fonctions.

Néanmoins, le conseil à haut niveau reste un besoin, mais de nature plus technique et pointue, à la fois pour la France et pour les pays récipiendaires

Par ailleurs, il est intéressant de souligner aussi le fait que les organismes internationaux -notamment la Banque mondiale et l’Union européenne- continuent à employer de l’assistance technique de façon importante, même s’ils ne l’affichent pas toujours. L’évolution de l’aide ne fait pas disparaître le besoin de transfert mutuel et d’adaptation des connaissances, même si ajustées à un monde nouveau, pour aboutir à l’émergence et la confirmation de meilleures capacités de gestion nationale.

Il semble même réaliste d’affirmer qu’à l’heure où l’APD s’oriente naturellement plus franchement vers l’aide-programme, le support budgétaire et aussi l’exécution des projets par les gouvernements eux-mêmes, le besoin d’ assistance technique d’accompagnement, de support et de contrôle de gestion se maintient et même peut s’accroître de façon significative.

Au niveau global, à travers de nombreuses initiatives au niveau présidentiel en particulier, l’engagement et un leadership de la France concernant l’APD entre des mondes aux besoins différents sont évidents. L’impulsion est donc là et donnée sans ambiguïté par les plus hautes sphères de État (Facilité de financement international, suites du Rapport Landau, etc.).

Les décisions prises par le CICID du 20 juillet 2004 vont clairement dans le bon sens en ce qui concerne:

• L’adhérence plus étroite de l’APD française aux Objectifs du Millénaire et aux principes du développement durable.

• Le pilotage plus stratégique de l’APD grâce à une meilleure répartition des tâches entre les grands opérateurs.

• L’introduction plus lisible du concept de pays "performants" (les "bons élèves" dans lesquels il faut investir davantage).

• La recherche de partenariats renforcés, avec les ONG’s, les collectivités territoriales, les organisations internationales et les autres coopérations et d’abord avec l’Union Européenne.

• Le renforcement du rôle du ministre délégué à la coopération et la coopération interministérielle (programmation pluri-annuelle des ressources d’aide bilatérale et multilatérale, table ronde annuelle sur la coopération, incluant le secteur privé, conférence également annuelle d’orientation stratégique…).

Ces mesures et politiques proposées vont donc dans le bon sens, sous réserve qu’elles soient appliquées en vraie grandeur. On peut néanmoins se poser la question si le CICID lui-même a vraiment la capacité de compenser les effets négatifs récurrents du bi ou tri-céphalisme de la coopération française. Son secrétariat par ailleurs a-t-il une capacité suffisante et le comité lui-même se réunit-il assez souvent et assez régulièrement ?

L’un des instruments traditionnels de l’APD française demeure, et devrait demeurer, l’assistance technique résidentielle d’accompagnement et de partenariat : accompagnement des investissements publics, mais aussi parfois privés, des engagements financiers (supports budgétaires sectoriels dans le cadre des C2D et partenariats divers), des politiques commerciales et culturelles -la vocation finale de l’assistance technique étant le développement des capacités nationales de gestion. Mais quelles devraient être les caractéristiques spécifiques de cette assistance technique française de demain? Elles sont nombreuses, de différente nature et concernent à la fois ses objectifs et sa gestion.

L’assistance technique française devrait devenir plus lisible et aussi faire l’objet de moins de "saupoudrage". Son profil est devenu flou avec les années. L’assistance technique française envers le tiers-monde devrait non seulement se cadrer plus clairement avec les OMD, mais aussi chercher à conserver une masse critique d’effectifs minimum dans les pays où elle s’exerce. L’assistance technique française n’est peut-être pas encore assez sélective, et sa tendance récurrente à l’"universalité" devrait faire l’objet d’une évaluation régulière, au-delà des événements politiques purement circonstanciels. Cette tendance à l’éparpillement confirme qu’elle manque actuellement d’une vraie ligne directrice, d’une "vision" ainsi que d’un véritable "champion" qui la lui confèrerait et qui la piloterait sur les plans politique et public.

Il est donc suggéré qu’un "Livre Blanc" sur l’APD française, y compris l’assistance technique bien entendu, soit régulièrement publié et largement diffusé tous les deux ans environ, afin, à la fois d’aider à forger cette vision, à l’exposer et à la "débattre" dans le domaine public national et international. L’assistance technique française devrait devenir moins "brouillée", ce qui augmenterait par ailleurs son impact et son ingérence.

• En intégrant en vraie grandeur de nouvelles formes d’action comme les "aides-programmes" et les supports budgétaires sectoriels conjoints avec d’autres donateurs, qui ne représentent encore que 7% de l’APD totale. "L’aide-projet" française demeure peut-être excessivement prédominante, étant donné le contexte actuel de l’aide au développement en général qui insiste davantage sur l’utilité des actions à "haut niveau", et sur les conseils en matière de politiques par rapport aux micro-actions, proches du terrain. Apprendre à faire et faire confiance et non plus faire de trop près.

• En initiant, ou en intégrant, des opérations d’assistance à vocation (sous) régionale (CEDEAO, Afristat, "pôles régionaux" pour l’éducation et pour le développement rural basés à Dakar etc.). Il n’est pas suggéré ici que ces opérations de nature (sous) régionale constituent une panacée systématique à une assistance technique manquant d’ampleur et de moyens financiers suffisants. Leur impact, même s’il se révèle positif, demeure forcément limité, comme l’ont montre plusieurs expériences dans le cadre des Nations Unies. Ces pôles régionaux d’expertise peuvent avoir un rôle d’échange d’expériences et de liaison, s’ils bénéficient d’une gestion suffisamment dotée financièrement et décentralisée dans leur gestion et initiatives. Mais ils ne peuvent se substituer à un certain nombre de postes résidentiels nécessaires.

Beaucoup de ces tendances ont déjà commencé à se concrétiser de façon significative, en cette période de transition, mais elles doivent être systématisées, prendre de l’ampleur, être au cœur d’une "vision" à mieux définir et devenir partie de la culture administrative.

La réforme de l’assistance technique française est donc plus qu’amorcée dans les structures, les textes, les orientations et les faits. Peut-être pas encore vraiment dans les esprits. L’assistance technique demeure pourtant un outil précieux d’échange à visage humain dans un monde "globalisé". Son rôle de "levier", en outre, devrait permettre à de nombreux pays en développement d’attirer des ressources supplémentaires d’investissements publics, mais aussi du secteur privé. Ainsi multiplieront-ils leurs chances de devenir, ou de redevenir de "bons élèves" de la communauté internationale. Mais comment des points de vue des techniques, des statuts et des textes continuer à permettre l'évolution et la gestion de façon efficace et plus souple de cet instrument d'échange privilégié qu’est l’assistance technique à la française? Comment assurer que le "vivier" des assistants techniques français demeure parmi les meilleurs et soit régulièrement valorisé ?

Notre Lettre de Mission prescrit notamment un examen de la manière « dont l’assistance technique doit évoluer en termes d’effectifs ». Le CICID du 20 juillet 2004 plaçait cet examen dans la perspective d’un « renforcement » de l’assistance technique, qui semble appeler une augmentation des effectifs.

Deux évolutions peuvent être jugées très probables pour les années à venir, mais leurs conséquences en termes d’effectifs d’assistance technique résidentielle sont difficiles à prévoir. En effet :

Il serait présomptueux de vouloir porter un diagnostic sur la résultante de ces deux mouvements contradictoires. Au vu de l’évolution de ces dernières années, de l’expérience de nos voisins et de celle de nos propres opérateurs, il paraît :

• raisonnable de considérer qu’une stabilisation des effectifs actuels d’assistance technique résidentielle devrait permettre de répondre aux besoins dans les prochaines années ;

• fondamental de préserver les possibilités d’une augmentation. Cela signifie notamment qu’il est essentiel d’éviter de se lier les mains par de nouvelles contraintes, par exemple dans le cadre de la mise en place des « plafonds d’emplois » de la LOLF (cf. dernière rubrique de la 3ème partie du présent Rapport).

Les modes de gestion actuels de l’assistance technique résidentielle sont-ils adaptés ?

La présente partie du Rapport apporte à cette question une réponse négative et propose que la gestion de l’assistance technique résidentielle soit « externalisée » et confiée au GIP (France Coopération International), sans pour autant que FCI se voie reconnaître un monopole. Les questions qui en découlent quant à l’organisation des relations entre la DGCID, l’AFD, FCI et les autres opérateurs de l’assistance technique, comme l’ADETEF, sont ensuite analysées.

Enfin, la question de l’inclusion des emplois d’assistants techniques dans les plafonds d’emplois de la LOLF est examiné.

L’assistance technique est actuellement gérée par la DRH (Direction des ressources humaines) du ministère des affaires étrangères, qui dispose à cet effet d’un bureau spécialisé (Bureau de gestion des personnels de titre IV) au sein de la Sous-direction des personnels culturels et de coopération.

Cette gestion présente des rigidités, que l’entrée en vigueur de la LOLF risque d’aggraver, et n’est pas en mesure de répondre au défi nouveau qui résulte de la multiplication des procédures d’appels d’offre.

Le délai habituel de mise en place d’un assistant technique est de six mois au moins, et il n’est pas rare que ce délai atteigne un an. Ces délais sont particulièrement longs pour le recrutement d’assistants techniques issus du secteur privé, les procédures et classifications administratives n’étant pas adaptées à ce type de personnels. Il en résulte parfois même l’échec de la tentative de recrutement. Cette situation est d’autant plus regrettable que le recours à l’expertise privée est appelé à se développer.

Le temps de séjour des assistants techniques obéit à des règles uniformes, quelle que soit leur spécialisation ou le contenu des projets qui leur sont confiés. Or, le temps des affectations n’est pas toujours celui des projets Cette discordance des temps de l’assistance technique et des projets et la nécessité de concilier deux procédures (pour l’adaptation d’un FSP et pour la mise en place de l’assistance technique correspondante) peuvent se traduire, soit par la mise en place prématurée de l’assistance technique (dont la rémunération doit être assurée alors que le projet n’a pas commencé), soit (cas plus fréquent) par un retard dans la mise en œuvre du projet, dans l’attente de l’arrivée de l’assistant technique.

Des effets pervers en résultent même parfois. Il peut en effet advenir que, un projet étant achevé (ou annulé) avant que le temps de séjour de l’assistant technique ne soit révolu, on voie se monter un nouveau projet qui occupe opportunément l’assistant technique, éventuellement pour un séjour prolongé.

Ces exemples illustrent les inconvénients de la mise en œuvre, regrettée avec vigueur par le CAD de l’OCDE dans sa « Revue des pairs », de l’aide française « instrument par instrument » (les crédits d’assistance technique selon une procédure, les autres crédits du projet selon une autre procédure).

Les grilles de rémunération des assistants techniques tiennent compte à la fois de leur niveau de diplômes et de la nature des fonctions exercées, mais celles-ci relèvent elles-mêmes de catégories insuffisamment différenciées pour refléter la variété des situations réelles. Il est vrai que la Commission chargée de classer les assistants techniques dans la grille ne semble pas utiliser toutes les marges de manœuvre dont elle dispose, mais, outre que c’est peut-être là une tendance naturelle aux administrations, ces marges elles-mêmes paraissent trop étroites.

En tout état de cause, les rémunérations offertes ne sont pas assez attractives (et ne le seraient pas, même si ces marges étaient pleinement utilisées) pour attirer certains spécialistes particulièrement recherchés dans le secteur privé (informaticiens par exemple). Cette situation constitue, en particulier, un obstacle sérieux à l’élaboration et à la réalisation de projets de coopération dans le domaine des hautes technologies – dont l’importance ne peut que croître (voir les discours sur la réduction de la « fracture numérique » et le Sommet mondial de l’information). On peut également s’interroger sur le fait que, bien souvent, les projets de « soutien au secteur privé » de la DGCID sont conduits par des fonctionnaires.

Ces rigidités ont été accentuées par la décision prise, à l’occasion de la réforme de la coopération en 1998, d’abroger le décret de 1992, qui régissait la rémunération des assistants techniques, pour leur appliquer celui de 1967 (qui régit la rémunération des diplomates). Le décret de 1992, en effet, accordait aux gestionnaires une plus grande marge de manœuvre pour adapter la rémunération aux fonctions réellement exercées et au profil de l’intéressé(e).

La Banque Mondiale et les autres grandes Institutions Financières Internationales (IFI) procèdent le plus souvent par appel d’offres. L’Union européenne y a moins recours (c’est ainsi que les « Jumelages institutionnels » avec des administrations des pays candidats à l’adhésion relevaient d’une autre démarche, plus proche du modus operandi habituel de la coopération bilatérale), mais cette situation évolue et, à Bruxelles également et dans les délégations locales, la procédure d’appel d’offres gagne du terrain.

Or l’administration, dont la culture est celle du service public, est mal préparée pour répondre efficacement à des appels d’offres, qui relèvent d’une logique plus proche du secteur privé. Répondre avec succès à un appel d’offres implique :

• une veille permanente (afin d’être au courant des appels d’offres et si possible de les anticiper) ;

• une grande réactivité ;

• la capacité à formuler des offres « hybrides » ou mixtes (associant à la fois des compétences issues de la fonction publique et des compétences issues du secteur privé, de l’expertise de courte ou moyenne durée et de l’assistance technique résidentielle ; des compétences françaises et des compétences étrangères : opérateurs privés, mais aussi administrations étrangères).

Les mentalités, les structures et les modes de fonctionnement de l’administration s’accordent mal à ces différentes exigences, que les sociétés privées d’expertise sont au contraire habituées à satisfaire (y compris en faisant appel à des experts d’administrations étrangères recrutés à titre individuel).

Le gestionnaire de l’AT doit  être en mesure de remédier aux rigidités mises en évidence et de satisfaire aux critères dont la vive compétition internationale impose le respect : diversité et célérité des recrutements, modularité des durées d’emploi, flexibilité des rémunérations.

C’est pourquoi la Mission recommande d’externaliser la gestion de l’assistance technique résidentielle. La création d’un nouvel opérateur serait manifestement inopportune, et, parmi les opérateurs existants, seul FCI est en mesure de remplir rapidement les critères exigés. La gestion de l’assistance technique résidentielle se situerait du reste dans le droit fil de sa vocation initiale.

FCI devra également gérer les END (experts nationaux détachés à l’Union européenne) .

La création d’un nouvel organisme :

• ferait perdre plusieurs années (le temps que cet opérateur soit pleinement opérationnel), alors qu’il importe au contraire d’accélérer de manière décisive la mutation amorcée de notre assistance technique ;

• ajouterait un élément de complexité supplémentaire à l’édifice institutionnel de la coopération française. Or la complexité de cet édifice est unanimement regrettée (le CAD de l’OCDE a encore formulé des observations à cet égard lors de sa dernière « Revue des pairs » de l’aide française en 2000), et l’effort constant du gouvernement a visé au cours des dernières années à simplifier cet édifice. Les décisions arrêtées par le dernier CICID marquent à cet égard une étape particulièrement importante, comme mentionné plus haut.

• conduirait à confier l’assistance de courte et moyenne durée et l’assistance de longue durée à deux gestionnaires différents, alors que la nécessaire continuité des différentes formes d’expertise a été soulignée et constitue une priorité en terme d’impact.

EGIDE assure, pour le ministère des Affaires étrangères, la logistique de ses bourses et missions (mise en place des titres de transport, accueil, hébergement, etc). Mais, outre que EGIDE ne serait pas en mesure d’assurer d’emblée toutes les tâches requises par la gestion de l’assistance technique résidentielle. Il y a, certes, tout lieu de penser qu’elle serait capable d’acquérir les compétences nécessaires, mais cela exigerait un délai certain. Il est vrai que :

• EGIDE devrait étoffer considérablement ses réseaux de relations, qui se situent essentiellement dans le milieu de l’éducation et de la recherche ;

• Ne dispose pas d’une structure adaptée. EGIDE est en effet, une association, et la Cour des Comptes, qui a déjà critiqué à diverses reprises cet état de fait ne manquerait pas de stigmatiser un élargissement des compétences d’EGIDE.

L’AFD ne souhaite en aucune manière assurer elle-même les tâches quotidiennes de gestion de l’assistance technique. Le lui imposer conduirait à la surcharge de tâches purement gestionnaires, au détriment de sa raison d’être de banque de développement et maître d’œuvre de projets de coopération. Cela reviendrait donc à la lester dans la coopération institutionnelle des handicaps dont l’externalisation a pour but de décharger la DGCID.

Les missions dont est d’ores et déjà chargé FCI lui confèrent une vocation à gérer également l’assistance technique résidentielle. FCI, en particulier, est déjà chargé de participer à la détection et à la mobilisation de l’expertise de courte et moyenne durée pour les missions réalisées par le ministère des Affaires étrangères ou d’autres domaines d’ordre publics, mais aussi privés, français ou multilatéraux. Or, il n’y a pas de solution de continuité entre l’expertise de courte et moyenne durée et l’assistance technique de longue durée. Un même projet peut faire appel, simultanément ou successivement, à ces deux formes d’expertise.

Les atouts de FCI pour étendre son activité à la gestion de l’assistance technique tiennent à :

Confier à FCI la gestion de l’assistance technique résidentielle serait conforme à l’esprit des importantes décisions déjà prises le 20 juillet 2004 par le CICID, selon lesquelles la DGCID doit être l’instrument du pilotage politique de l’ensemble du dispositif français de coopération par le ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie. En déléguant à un opérateur comme FCI des tâches de gestion quotidienne, en faisant faire plutôt qu’en faisant elle-même, en devenant moins gestionnaire, l’administration pourra se consacrer pleinement à ses tâches de prospective stratégique, de politique, de conception et de contrôle/évaluation.

Le choix de FCI ne devrait pas susciter de difficultés au sein du ministère des affaires étrangères, actuellement en charge de la gestion de l’assistance technique résidentielle. Pour la Direction des ressources humaines, ce n’est pas un enjeu de pouvoir, et la DGCID y a objectivement intérêt -ce qu’une nette majorité de ses agents semble percevoir- dans la mesure où :

Dire que le choix de FCI peut faire consensus n’est pas dire qu’il suscite d’emblée l’enthousiasme. Le GIP suscite au contraire des réserves, et même beaucoup de scepticisme.

La Mission estime cependant que les critiques s’expliquent par :

- les conditions de sa naissance en 2002, en définitive obtenue un peu « au forceps » par le ministre des Affaires étrangères de l’époque ;

- le fait que l’affirmation d’une structure nouvelle, dans un paysage institutionnel déjà complexe, est obligatoirement délicate et demande du temps ;

- le pari que constitue le choix d’un organisme qui n’est pas actuellement dimensionné pour prendre en charge l’assistance technique résidentielle.

La Mission considère cependant qu’il s’agit, sous certaines conditions, d’un pari raisonnable, et en fait, du seul pari possible.

Chaque année, la DGCID délèguera à l’AFD une enveloppe de crédits pour les projets, sur la base d’une programmation annuelle négociée, puis agréée par elle. Concernant les crédits d’assistance technique, deux méthodes sont concevables :

Cette dernière méthode doit être préférée, car :

FCI devra assumer les tâches de support et de soutien logistique. Le contenu des projets, et par conséquent la nature des missions de l’assistance technique et le pilotage de celle-ci, devront demeurer de la compétence, selon le cas, de la DGCID ou de l’AFD (en application de la répartition des compétences arrêtée par le CICID du 20 juillet 2004). Autrement dit, les assistants techniques seront gérés par FCI, mais dépendront fonctionnellement de la DGCID ou de l’AFD. Ce principe devra être strictement respecté, pour éviter tout risque de dérive.

Juridiquement, c’est FCI qui sera l’employeur. Les fonctionnaires désignés pour occuper des postes d’assistants techniques seront, en général, placés en position de détachement, comme le sont, par exemple, les enseignants dans les établissements de l’AEFE ou les fonctionnaires exerçant pour une période donnée à l’AFD.

Il doit enfin être entendu que FCI, tout en ayant vocation à devenir le gestionnaire privilégié de l’assistance technique de la DGCID et de l’AFD, ne doit pas avoir de monopole. Cette question sera traitée au point 5 ci-dessous (5° Les relations entre FCI et les autres opérateurs publics de l’assistance technique) sous son aspect interne (Faut-il dissoudre les autres opérateurs publics de l’assistance publique française ?). Mais il importe d’en marquer également la dimension internationale : dire que FCI ne doit pas se voir reconnaître un monopole de l’offre d’assistance publique française, c’est aussi dire :

En 1973, le PNUD crée l’« OPS » en vue de confier à ce petit département de quelques fonctionnaires l’exécution et la supervision de ses projets multi-disciplinaires et de ceux relatifs aux travaux d’infrastructures physiques.

Dès 1988, l’OPS fournit 200 millions de dollars par an de services au PNUD mais aussi à des donateurs bilatéraux et à la Banque mondiale. En 1999, elle en fournit un total de 566 millions sur environ 2600 projets de développement.

En 1995, l’OPS devient une entité autonome parmi les Agences des Nations Unies, et son portefeuille pluriannuel de projets se monte à plus de 3 milliards de dollars. L’OPS est la seule entité du système des Nations Unies totalement auto-financée : ses revenus proviennent entièrement des services qu’elle délivre.

En 2001, le personnel international employé par l’OPS sur le terrain et à New York se monte à 748 cadres.

Afin d’assurer un strict respect de ces principes, les missions de FCI devront être rigoureusement définies et les modalités de la tutelle clairement établies.

Dans l’ordre chronologique du déroulement d’une opération, FCI :

Les autres ministères concernés (au nombre de quatorze) et le secteur privé sont associés par le truchement d’un Haut comité d’orientation (présidé par le Président de FCI), qui formule des avis sur les grandes orientations à mettre en œuvre par FCI.

Une autre conception serait certes possible, dans laquelle FCI serait l’émanation de tous les opérateurs d’expertise publique comme ADETEF, ACOJURIS, etc. Tous ces opérateurs s’organiseraient, en quelque sorte, sur un mode fédéral, FCI remplissant un certain nombre de fonctions qui seraient mutualisées.

Cette conception doit être fermement rejetée, en raison de :

Il serait même souhaitable de renforcer encore la tutelle des Affaires étrangères, au plan juridique, en désignant le Directeur général de la DGCID, ès qualités, comme Président de FCI (actuellement, le Directeur général de la DGCID assume cette fonction, mais, en droit, il pourrait en aller autrement, -cf. ci-dessus les modalités de désignation du Président).

L’AFD et FCI ont entamé des discussions pour définir leurs relations futures. Un point majeur pose un problème de principe : l’AFD, qui est un « financeur » de projets et un maître d’ouvrage, n’intervient jamais comme maître d’œuvre, et confie la maîtrise d’œuvre des projets dont elle a la responsabilité à la structure partenaire bénéficiaire (ministère de l’équipement du pays considéré pour une route par exemple). Dans cette logique, et conformément au principe selon lequel l’assistance technique n’est qu’une modalité de réalisation des projets (en quelque sorte « interchangeable » avec d’autres : missions d’expertise de courte durée par exemple), l’AFD considère que ce sera au maître d’œuvre de passer une convention avec FCI pour que FCI lui procure l’assistance technique nécessaire. Les relations entre l’AFD, le maître d’œuvre et FCI seraient les relations habituelles entre l’AFD, le maître d’œuvre et les fournisseurs.

FCI craint fort deux problèmes :

Les relations entre la DGCID et FCI comportent trois aspects : la tutelle (question traitée au point précédent), l’éventuel maintien d’une gestion directe par la DGCID de certaines catégories d’assistants techniques (question qui a paru mériter un examen approfondi et qui est développée dans la partie IV ci-après), et le mode de dévolution à FCI des crédits d’assistance technique, qui fait l’objet de la présente rubrique.

Dans le cas d’assistants techniques affectés à des projets, la question se pose en principe dans les mêmes termes que pour ce qui est de la dévolution des crédits d’assistance technique à FCI par l’AFD. Cela étant, on peut penser que, dans certains cas, la DGCID conservera la responsabilité directe de la mise en œuvre ; dans cette hypothèse, les relations financières liées à la rémunération de l’assistance technique confiée à FCI pourront être des relations directes DGCID – FCI ; l’absence d’un tiers maître d’œuvre facilitera alors les choses (le problème de la relation entre FCI et un maître d’œuvre étranger ne se posant pas). Dans le cas d’assistants techniques exerçant dans les domaines de « souveraineté » (à supposer que leur gestion soit également confiée à FCI), on peut penser qu’il sera plus facile de prévoir le nombre d’agents concernés afin d’attribuer à FCI un montant global de crédits, correspondant à la rémunération des intéressés, et d’inclure ces crédits dans l’enveloppe annuelle attribuée à FCI .

Il existe, en dehors de FCI, deux types d’opérateurs de l’assistance technique publique :

Autant il est éminemment souhaitable que tous les organismes publics disposant d’opportunités pour développer des partenariats internationaux saisissent ces opportunités et ne confinent pas leur action à l’hexagone, autant il est permis de s’interroger sur la multiplication des opérateurs spécialisés. De leur propre aveu, aucun d’eux (même le plus puissant, l’ADETEF) n’atteint la taille critique pour, beaucoup ne sont pas en mesure, faute de moyens logistiques, participer à l’ensemble des appels d’offres susceptibles de les intéresser. En comparaison d’institutions étrangères remplissant des fonctions analogues (en particulier la GTZ allemande, forte d’environ 10 000 agents, dont 1 400 à l’étranger), l’émiettement français paraît dérisoire.

Il serait cependant contre-productif de décider la suppression de ces opérateurs et le transfert de leurs attributions à FCI. Non seulement cette décision serait peu réaliste, mais sa mise en œuvre ferait perdre plusieurs années en réorganisations administratives, à une période cruciale pour la rénovation nécessaire de l’assistance technique française. De plus, elle ne saurait prémunir contre la résurgence progressive d’organismes analogues à l’avenir.

Par ailleurs, il est une mission que FCI ne pourra jamais remplir avec la même efficacité : détecter les experts idoines au sien de chaque administration, et convaincre leur hiérarchie de l’intérêt de les rendre disponibles. Ces opérateurs spécialisés, émanation de chacune des grandes administrations concernées, dirigés par d’anciens responsables éminents de ces administrations, disposent de relais internes et d’une capacité de persuasion dont aucun organisme extérieur (comme FCI) ne disposera jamais.

Il serait donc à la fois illusoire de s’engager dans la voie d’un monopole de l’offre d’assistance technique publique française. Mais cela ne signifie pas qu’il faille se contenter du statu quo et renoncer à une meilleure coordination du dispositif.

FCI joue déjà un rôle utile de mise en synergie, et son action a commencé à porter ses fruits. Le meilleur garant de l’efficacité dans la diversité préservée serait que FCI prenne toute sa place « d’opérateur-pivot », capable de proposer aux autres les services dont ils ne sont pas en mesure de se doter individuellement et dont il ne serait pas souhaitable qu’ils se dotent, parce que cela signifierait doubles-emplois et pertes d’énergie.

La Mission recommande en outre qu’un audit de l’ensemble des opérateurs existants soit réalisé afin :

Quelles que soient les mesures prises pour lui permettre de mieux coordonner l’ensemble du dispositif, FCI, instrument des Affaires étrangères et de la Coopération, ne pourra assumer cette mission que s’il est pleinement reconnu par l’ensemble des acteurs de la coopération française. Il devra donc se positionner comme un prestataire de services et un catalyseur, sans prétendre tout régimenter.

C’est bien ainsi que l’actuelle équipe de FCI et son Directeur général conçoivent leur action, et c’est également ainsi qu’ils sont généralement perçus par les autres opérateurs de l’expertise publique. Il leur suffira donc de persévérer dans cette voie. Ils y seront évidemment aidés si des moyens de fonctionnement adéquats leur sont accordés.

Une responsabilité particulière reviendra pour assurer la pérennité de cet état d’esprit, que le Haut comité d’orientation de FCI (qui rassemble tous les ministères susceptibles de participer de l’offre publique française d’assistance technique) qui devra être réunie avec une fréquence suffisante et au niveau approprié.

Lorsque FCI gèrera l’assistance technique de la DGCID, les relations s’établiront conformément au point 4 ci-dessus (4° Les relations entre la DGCID et FCI). Mais faut-il que FCI gère toute l’assistance technique de la DGCID ? La spécificité de certaines missions ne justifierait-elle pas que la DGCID continue à gérer certains assistants techniques ?

On peut se demander si le mode de gestion par FCI qui vient d’être préconisé devra s’appliquer à tous les assistants techniques, ou s’il ne serait pas préférable :

Le clivage ne serait pas entre les « Assistants techniques DGCID » et les « Assistants techniques AFD », puisque, dans certains domaines (Enseignement supérieur et recherche par exemple), la DGCID et les SCAC continueront à opérer eux-mêmes, mais bien entre la coopération sur projets et la coopération institutionnelle dans les domaines régaliens. La dualité de gestion ne répondrait pas à un clivage administratif, mais à une dualité fonctionnelle.

Concrètement, deux catégories d’assistants techniques pourraient relever du « mode de gestion régalien » :

Dans les deux cas, le caractère régalien et la permanence des missions (où à tout le moins leur durabilité) constituent des traits distinctifs par rapport à l’assistance technique sur projet.

Compte tenu de ces caractéristiques, il peut en effet paraître cohérent de maintenir une gestion administrative des intéressés. Celle-ci présenterait, au demeurant, moins d’inconvénients que pour l’assistance technique dans le cadre de projets, puisque :

Il ne faut pas méconnaître, cependant, les inconvénients que présenterait le maintien d’un double mode de gestion de l’assistance technique, qui :

On peut, de plus, s’interroger sur l’opportunité de maintenir sur des emplois d’assistants techniques certains des agents exerçant des fonctions dans les domaines régaliens. Ceux dont les fonctions comportent une dimension opérationnelle intéressant directement leur administration d’origine s’apparentent, dans certains cas au moins, aux fonctionnaires de liaison (policiers, magistrats, etc.), qui exercent au sein d’une administration d’un État partenaire (européens notamment), tout en étant administrativement placés sur un emploi à l’ambassade de France, tandis qu’un fonctionnaire du pays considéré exerce symétriquement dans l’administration française.

Dans quelques cas (certes marginaux en nombre), un système analogue pourrait être envisagé avec nos partenaires du monde en voie de développement. La distinction entre ces fonctions et les véritables missions d’assistance technique distinction serait une mesure utile de clarification de nos relations avec les Etats partenaires. La réciprocité traduirait mieux l’esprit de partenariat sur lequel nous entendons fonder notre coopération.

Une gestion unifiée de l’assistance technique, confiée à FCI, serait probablement préférable à terme. Cela dit, le transfert à FCI ne pourra de toute manière intervenir que progressivement. Il sera donc tout à fait possible de commencer par transférer l’assistance technique sur projet et de se laisser le temps d’apprécier toutes les conséquences de cette décision avant de prendre une décision définitive concernant l’assistance technique dans les domaines régaliens.

FCI n’est actuellement absolument pas prêt à assumer, du jour au lendemain, la gestion de l’assistance technique résidentielle, faute d’une structure de personnels et des moyens logistiques adaptés. Une période de transition de deux ou trois années sera nécessaire, et certaines précautions et mesures doivent être prises pour assurer le succès.

Une étude juridique devrait être réalisée préalablement à la dévolution à FCI de la gestion de l’assistance technique résiduelle. Elle aurait au moins quatre objectifs :

FCI doit pouvoir accroître ses effectifs, dans une mesure raisonnable. La direction estime à une trentaine le nombre de collaborateurs nécessaire. Un chiffre précis ne pourra être fixé qu’à l’issue de la période transitoire, mais cet objectif peut-être a priori jugé raisonnable.

Tout aussi important sera le profil des futurs collaborateurs de FCI. Dans la mesure où il s’agit d’innover et de travailler avec des méthodes plus proches de celles du privé que de celles de l’administration, il va de soi que l’augmentation des effectifs de FCI ne doit pas être obtenue par redéploiement de personnels issus des administrations, mais que la direction de FCI doit être habilitée à décider de son recrutement sur le marché du travail, au besoin en faisant appel à des cabinets de recrutement (et à ne recruter au sein des Affaires étrangères que de son propre chef, si elle y trouve des compétences qui lui paraissent indispensables).

La prise en compte de l’assistance technique ne doit pas se traduire par une dégradation de la trésorerie qui mettrait en danger la capacité de FCI à assumer ses missions initiales (mettre à disposition des opérateurs un soutien logistique aux candidats à des appels d’offres internationaux suppose une trésorerie conséquente). La tutelle devrait donc, veiller à ce que soit réglée d’une manière conforme à ces exigences le problème de la rémunération des assistants techniques sur projet.

Notre Lettre de mission demande d’« examiner quelles modifications de la gestion de l’assistance technique serait nécessaires pour que les assistants techniques ne soient plus inclus dans les plafonds d’emploi au titre de la LOLF »

La LOLF prévoit un « plafond d’emplois » par ministère dans lequel seront décomptées toutes les catégories de personnel (contractuels comme titulaires, recrutés locaux comme personnels rémunérés sur crédits parisiens), y compris donc ceux qui ne figurent pas actuellement sur des emplois budgétaires autorisés par le Parlement S’ils continuent à être gérés comme par le passé, les assistants techniques seront par conséquent dénombrés dans les plafonds d’emplois prévus par la LOLF (celui du ministère des Affaires étrangères ou de leur ministère d’origine, selon qu’ils seront détachés ou mis à disposition), et les crédits les concernant figureront au titre II (Personnels) prévu par la LOLF.

Dans cette hypothèse, la mise en œuvre des projets continuerait à souffrir de la dichotomie entre les crédits d’assistance technique et les autres crédits du projet, les deux types de crédits relevant de budgets différents, et leur mise en œuvre exigeant des procédures différentes. Dans la pratique, il n’y aurait guère de changement par rapport à la situation actuelle, mais la LOLF, en quelque sorte, rigidifierait cette situation

On peut même se demander si elle n’entraînerait pas des inconvénients supplémentaires. Si -comme cela paraît devoir être le cas- les ministères n’étaient pas autorisés à remplacer en surnombre les fonctionnaires exerçant des fonctions d’assistants techniques ils d’être moins enclins à « libérer » leurs agents candidats à de telles fonctions (actuellement, des fonctionnaires détachés auprès d’établissements publics – comme l’AFD – ou de GIP – comme EduFrance – ne sont pas comptabilisés dans les effectifs de leur ministère d’origine, et peuvent y être remplacés).

Enfin, il est à craindre que le dispositif prévu par la LOLF n’entretienne une tendance à la décrue de l’assistance technique. Il advient, en effet, qu’une ambassade renonce à utiliser un assistant technique pour des raisons circonstancielles (en particulier : absence de candidature idoine au moment de la mise en place du projet). Or, lorsqu’un emploi sera sous plafond LOLF, il sera irrémédiablement perdu s’il n’est pas utilisé.

Les assistants techniques qui seront gérés par FCI ne devraient en revanche pas être dénombrés dans les plafonds de la LOLF. à FCI devrait les soustraire, compte tenu des pratiques habituelles, aux plafonds d’emplois de leur ministère d’origine.

Certes, FCI sera probablement également soumis à un plafond d’emplois. Il sera essentiel que celui-ci comporte seulement les agents du « siège », et exclue les assistants techniques qui seront sous contrat avec FCI. Cette exclusion serait parfaitement logique, dans la mesure où :

Pour l’assistance technique mise en œuvre à l’initiative de la DGCID, deux hypothèses méritent d’être considérées.

L’assistance technique résidentielle sur projet devrait donc être soustraite aux plafonds d’emplois lorsqu’elle sera gérée par FCI.

Si la DGCID décide de conserver dans certains cas la responsabilité directe de la mise en œuvre de l’assistance technique (en particulier pour l’assistance technique dans les domaines de souveraineté, mais aussi éventuellement pour certains projets), il sera en revanche utile de diligenter une étude juridique pour vérifier si elle ne risquerait pas, en cas de litige, d’être réputée employeur de fait des personnes en question ; si elle l’était, cela ne présenterait pas en soi un inconvénient majeur (cela ne reviendrait, après tout, qu’au maintien du type actuel de relations entre la DGCID et les assistants techniques ; mais il serait probablement plus difficile de justifier l’exclusion des assistants techniques concernés des plafonds d’emploi de la LOLF.

* * *

En définitive, la question de l’application à l’assistance technique des plafonds d’emplois de la LOLF devra probablement faire l’objet d’un arbitrage politique. On peut penser, en effet, que, même les cas gérés par FCI sont susceptibles de donner lieu à débat entre services concernés. Une décision politique, arrêtée dès le prochain CICID, paraît donc tout à fait souhaitable, afin de clarifier dès à présent la situation.

La question du positionnement des assistants techniques se pose vis-à-vis des autorités partenaires. Elle peut aussi se poser vis-à-vis des autres bailleurs de fonds.

Dans l’esprit qui a présidé à sa mise en place, au début des années soixante, au moment de l’accès à l’indépendance des anciennes colonies, l’assistance technique résidentielle (pour l’essentiel composée de fonctionnaires) devait être l’instrument permettant aux nouvelles autorités d’assurer la continuité des administrations d’État menacées d’effondrement par le retrait de la France et de ses agents. De cette finalité procède le principe selon lequel les agents en question sont placés auprès d’une autorité des pays d’accueil partenaires et cessent d’être au service de la France pour se mettre, durant leur temps de séjour, au service de l’État partenaire.

Cette présentation relève largement de la fiction. Sans même évoquer l’époque où certains assistants techniques se comportaient en « hommes de l’ombre », il est clair que leur présence permet aussi à la France de disposer d’informations privilégiées sur le pays partenaire, et qu’ils constituent un facteur d’influence

Surtout, les assistants techniques ne sont, ou ne devraient être, en définitive, ni au service de la France, ni à celui de l’État partenaire. Ils se situent « à l’intersection », au cœur de la relation d’échange, qu’ils soient affectés à un projet ou, plus encore, dans des fonctions de « conseillers » auprès d’autorités participant de la sphère régalienne de l’État. Leur allégeance fonctionnelle est double.

La traduction juridique de cette situation ne devrait pas être un acte d’affectation par la France, mais un Contrat de mission. La Lettre de mission pourrait devenir ce contrat, à l’occasion, et faire l’objet d’une véritable élaboration partenariale. Ce pourrait être aussi, dans le cas d’assistants techniques affectés à des projets, une « Convention de projet », qui remplacerait à la fois l’habituelle Convention de financement et la Lettre de mission, voire, pour certains projets particulièrement importants ou pour certains « assistants techniques du secteur régalien », un accord intergouvernemental. Dans tous les cas, le texte devrait consacrer cette relation d’échange et d’interface.

Non seulement les assistants techniques sont souvent consultés par d’autres bailleurs de fonds, bilatéraux comme multilatéraux, lorsque ceux-ci ont besoin d’une expertise sur un sujet donné. Mais -fait peu connu- un nombre non négligeable d’entre eux participe directement à la mise en œuvre de projets financés par d’autres bailleurs de fonds (en particulier l’Union européenne, mais aussi la Banque mondiale, le FMI, etc.).

Il est de l’intérêt de la coopération française (et d’une harmonisation des aides internationales, donc du pays bénéficiaire) que les assistants techniques français soient de plus en plus impliqués dans la mise en œuvre des DSRP et des programmes européens. Cela pourra d’ailleurs conduire à ce qu’ils soient pris en charge financièrement par des projets ou des « caisses » conjointes (fonds recueillant des financements de plusieurs bailleurs pour la mise en œuvre d’une aide-programme par exemple) .

Cela signifie évidemment que, réciproquement, des ressortissants des autres pays donateurs pourront être amenés à participer à la mise en œuvre de projets français sur financement français.

Dans ces cas de « partage » d’un assistant technique français avec un (ou plusieurs) autre(s) bailleur(s) de fonds, le « Contrat de mission » le concernant gagnerait à être également signé par ce(s) bailleur(s) de fonds.

Une gestion modernisée et clarifiée de l’assistance technique devrait en faire un outil plus performant. Afin de tirer tout le parti possible des potentialités de cet outil, il conviendra également de :

Pour les agents de la Direction des ressources humaines du ministère des affaires étrangères, le passage par la DRH représente un temps dans une carrière, trop court pour qu’ils puissent nouer des réseaux de relation dans les milieux très diversifiés auxquels doit faire appel notre coopération. En outre, l’assistance technique ne peut être la priorité de la DRH. Quant à la DGCID, elle a naturellement ses réseaux, mais l’accumulation des tâches quotidiennes auxquelles elle doit faire face, avec des effectifs qui se sont amenuisés, l’empêche parfois de prospecter systématiquement pour renouveler en permanence les « viviers » dans lesquels elle puise.

FCI pourra se consacrer plus pleinement à cette tâche et s’organiser en conséquence, dès lors que ce sera l’une de ses missions essentielles, en recrutant des agents spécialisés en ressources humaines et en se dotant de la logistique nécessaire à l’entretien de fichiers.

Il ne suffit pas de disposer de « viviers ». Encore faut-il que les missions proposées soient suffisamment attractives pour les intéressés et que leur administration les « libère » pour qu’ils puissent y participer.

A cet égard, on l’a dit, des progrès importants sont en passe d’être réalisés sur un point essentiel : la mise en place d’un cadre juridique favorable à la mobilisation des fonctionnaires.

Mais, c’est évidemment la pratique qui sera déterminante : trop souvent, les chefs de service renâclent à « libérer » leurs collaborateurs. Plus encore, d’ailleurs, c’est une atmosphère générale peu propice doit être dissipée : les missions apparaissent parfois comme une forme déguisée de vacances, suscitant à la fois envie et ironie.

Il conviendra donc de mieux sensibiliser l’ensemble des administrations et de parfaire leur « culture de l’international ». Il serait également indispensable de mettre en place un dispositif de suivi. Sans doute la Fonction publique dispose-t-elle déjà d’un service de gestion des cadres, mais celui-ci demeure méconnu de la plupart des « usagers » potentiels. Il conviendrait de le renforcer et de le faire connaître.

Il convient pourtant de ne pas nourrir d’illusions : cela risque de ne pas suffire. On pourrait donc songer aussi à des bonifications d’indices pour les agents qui feraient preuve d’un dynamisme particulier dans la participation à des actions de coopération. Enfin, il paraîtrait souhaitable de réfléchir à la possibilité de réserver l’accès à certaines fonctions de responsabilité à l’exercice antérieur par les postulants de fonctions internationales ; cette éventualité, si elle était envisagée, susciterait sans nul doute de très vives réticences, mais, elle apparaît comme la seule « arme fatale » de nature à provoquer rapidement une révolution copernicienne dans les mentalités.

S’agissant des cadres du secteur privé, il serait intéressant d’évaluer l’intérêt d’une éventuelle extension à toutes les actions de coopération de la disposition introduite il y a quelques années dans le Code du travail pour faciliter la participation de cadres du privé à des actions de solidarité. Aux termes de cette disposition, un cadre qui souhaite participer à une telle opération a, dans certaines conditions, le droit de s’absenter de son entreprise pendant un certain temps, sans que le contrat de travail soit interrompu, de sorte qu’il peut ensuite réintégrer son entreprise dans la position qu’il y occupait initialement.

Toutes les administrations ont été confrontées, depuis une décennie au moins, à des baisses d’effectifs qui leur laissent peu de marges de manœuvre pour libérer des agents en vue de missions d’assistance technique, et cette difficulté est évidemment accrue pour l’assistance de longue durée. Il s’agit d’ailleurs moins d’un problème global de niveau d’effectifs (on ne compte guère, par exemple, que quelques dizaines de policiers ou de magistrats affectés en assistance technique de longue durée, sur des effectifs de plusieurs milliers), que d’une question d’adéquation entre les profils recherchés et ceux des personnels à la fois intéressés et mobilisables au moment approprié.

Pour résoudre ce dilemme, le rapport Boucher préconisait que, dans chaque administration appelée à participer à des projets de coopération, quelques emplois soient affectés en surnombre (par rapport aux besoins inhérents aux tâches premières, en quelque sorte « internes », de l’administration considérée), de manière à ce que quelques agents puissent en permanence être disponibles pour des actions de coopération. L’idée a été reprise dans la Communication en Conseil des ministres de 2003.

Sa réalisation se heurte naturellement aux considérations d’ordre budgétaire. Elle n’est, en outre, pas facile à réaliser : le risque existe que les postes en surnombre soient peu à peu « phagocytés » par l’administration bénéficiaire et « détournés » de leur fonction d’origine.

Pourtant, l’idée de créer, dans chaque administration concernée, une petite réserve d’emplois en surnombre répond à une nécessité objective (desserrer les contraintes d’effectifs), et l’exemple de l’ADETEF montre que, si des agents, et par conséquent des emplois spécifiquement dédiés à des activités internationales, sont regroupés en « pool », cela permet de satisfaire de nombreux besoins, y compris en urgence.

L’époque est révolue où -comme dans les années soixante-dix ou même quatre-vingt- un assistant technique pouvait demeurer dix à douze ans, ou même bien davantage, dans un même poste, avant d’effectuer un séjour identique dans un autre pays. Personne ne conçoit plus que l’on puisse être assistant technique « à vie ».

Les durées de séjour ont été réduites progressivement, et une règle s’est peu à peu imposée, selon laquelle un assistant technique ne peut effectuer plus de deux séjours successifs de quatre ans à l’étranger et doit ensuite rentrer en France. Cette règle représente un équilibre raisonnable. Elle est, du reste, généralement bien comprise et désormais acceptée.

Force est cependant de constater que la perception de l’assistance technique se modifie. A une période où le marché de l’emploi est déprimé, en l’absence de filières organisées de reconversion, la limitation des temps de séjour conforte le vague à l’âme qu’entretient une ambiance générale défavorable (baisse continue et rapide des effectifs, critiques à l’encontre d’un instrument souvent présenté comme l’héritage d’un passé révolu). L’impression prévaut désormais que signer un contrat d’assistance technique, c’est s’engager dans une voie précaire.

Pour mettre un terme à un enchaînement qui pourrait devenir délétère, il est indispensable de préciser clairement les règles en matière de séjour et d’offrir des possibilités de reconversion.

Afin de recréer un climat de confiance parmi les candidats potentiels, il serait utile que :

Il ne paraît pas possible d’accorder des garanties juridiques de reconversion. En revanche :

Cette dernière mesure devrait participer d’une politique générale visant à constituer un « noyau » de spécialistes de la coopération (et de généralistes ayant une connaissance du terrain), qui auraient vocation à alterner entre la centrale (ou plutôt « les » centrales, DGCID et AFD) et les postes sur le terrain.

Autant il serait malsain de (re) créer une « carrière » d’assistant technique, autant il serait dommageable de considérer qu’une mission d’assistance technique n’est qu’une parenthèse avant un retour définitif à la profession initiale en France. Le fait de ne pas faire carrière dans l’assistance technique ne doit pas interdire de faire carrière dans la coopération.

Pourquoi, d’ailleurs, la coopération serait-elle le seul secteur d’activité dans lequel un parcours professionnel complet serait inconcevable (la condition étant naturellement que celui-ci ne signifie pas une « satellisation » durable sur des orbites extérieures, mais des allers-retours entre la centrale et le terrain) ?

C’est ainsi que s’organise la carrière des agents des agences de coopération, étrangères (ainsi la GTZ, dont 40 % des missions sont réalisées par des agents permanents bénéficiant d’un statut) ou française (l’AFD). C’est également ainsi que s’organise la carrière des diplomates.

Il suffirait d’accroître de manière significative le nombre de ces cas et d’ériger cette pratique en politique des ressources humaines pour constituer un noyau suffisant de permanents de la coopération. Cette politique impliquerait évidemment que le contingent des contrats dont peut disposer la DGCID, qui a beaucoup diminué depuis dix à quinze ans sous le poids des contraintes budgétaires, puisse être accru. Elle aurait trois avantages :

• remédier à une difficulté à laquelle est confrontée la DGCID depuis qu’elle a dû réduire le nombre des contractuels qu’elle utilise : alors que ses tâches sont de plus en plus diversifiées et exigent des compétences techniques toujours plus variées, elle doit y faire face avec des personnels au profil de moins en moins diversifié (enseignants et diplomates) ;

• contribuer à rendre plus attractive l’assistance technique ;

• conforter nos positions dans les organisations internationales spécialisées (OMS par exemple) qui, lorsqu’elles proposent des postes de responsabilité, exigent habituellement une expérience de terrain importante (souvent dix ans). Nous risquons de ne plus pouvoir proposer de candidats si la « durée de vie en coopération » de nos assistants techniques est limitée à huit ans (voire six, sous la contrainte de l’évolution de la législation ou de la jurisprudence relative aux CDD et CDI).

L’ancien ministère de la coopération disposait de structures de formation et offrait des stages diversifiés, non seulement d’adaptation aux missions d’assistance technique, mais aussi d’entretien des connaissances dans le métier d’origine. Ces structures et la plupart des stages ont été supprimés sous la contrainte budgétaire depuis la fusion avec les Affaires étrangères.

Chaque année, certes, les « Journées du réseau » représentent un temps fort. De par leur durée comme de par leur contenu, elles sont pourtant davantage des journées d’information qu’une période de formation proprement dite.

L’insuffisance notoire, et même l’absence quasi totale, d’offre de formation destinée à l’assistance technique n’est, certes, que le reflet d’une absence plus générale de formation dans l’ensemble des réseaux de coopération. Elle est pourtant particulièrement étonnante dans un domaine où la qualité des ressources et relations humaines est un facteur essentiel de succès, et regrettable à une période où l’expertise technique internationale se professionnalise et se situe à des niveaux de technicité de plus en plus élevés. La demande des intéressés est d’ailleurs forte. Et la situation qui prévaut actuellement n’est pas conforme aux exigences exprimées par la Communication en Conseil des ministres du 9 avril 2003 relative à la mobilisation de l’expertise publique française. La coopération française fait, du reste, figure d’exception lorsqu’on la compare aux coopérations étrangères.

Des stages suffisamment nombreux et diversifiés devraient être offerts. Une formation systématique aux langues étrangères, et notamment à l’anglais, serait également utile.

Pour recenser les besoins (tâche permanente, car ceux-ci sont évolutifs), organiser les multiples stages nécessaires à la formation des personnels qui agissent dans des domaines très variés, arrêter des priorités et des objectifs, une véritable structure devrait être mise en place. Elle gagnerait évidemment à recourir aux multiples organismes susceptibles de dispenser les enseignements répondant aux besoins recensés. Il serait néanmoins utile qu’elle dispose de locaux propres. Un centre de ressources pourrait la compléter, qui reconstituerait progressivement une mémoire de la coopération, en voie d’effacement, et pourraient être ouverts aux chercheurs.

Bien entendu, ce centre ne serait pas destiné aux seuls assistants techniques. La question de leur formation n’est en effet qu’un des volets d’une problématique plus générale. C’est à l’intention de tous les agents qui contribuent à la coopération française qu’il convient de définir une politique de formation. Des stages de sensibilisation pourraient même être utilement proposés aux diplomates dont les attributions ne supposent pas de familiarité particulière avec les problématiques de coopération, tant il est vrai que le « brassage des cultures » qui devait résulter de la fusion des appareils administratifs, n’a pas suffisamment progressé.

La coopération française pourrait également s’inspirer d’une institution reconnue dans le domaine de la politique de défense : l’IHEDN.

L’Institut des Hautes Études de Défense Nationale accueille deux demi-journées par semaine, d’octobre à juin, et également au cours de trois stages d’environ une semaine, des spécialistes de la défense (colonels promis à un bel avenir, pour lesquels le passage à l’IHEDN est une étape du cursus de formation continue) et non-spécialistes appartenant aux cercles de décision dans les milieux politique, médiatique, économique, religieux, culturel, etc… Chaque session est dédiée à un thème donné, et les participants sont répartis en petits groupes, dont chacun rédige un mémoire sur un aspect du thème retenu. Des sessions régulières, plus courtes que la session nationale annuelle, sont également organisées.

On pourrait concevoir une institution analogue, regroupant les praticiens issus des administrations et établissements en charge de notre coopération (Quai d’Orsay, Trésor, Budget, AFD), mais aussi du Parlement, des collectivités locales, des entreprises, des médias, des universités et centres de recherche, des ONG. Ce « Centre des hautes études de la coopération » contribuerait au brassage des expériences, à forger une doctrine française de coopération et une pratique plus homogène (coopération d’État, coopération décentralisée, ONG, etc.), et ferait mieux connaître au grand public les enjeux de la coopération.

Les assistants techniques sont trop souvent livrés à eux-mêmes. Sans préparation suffisante à leurs fonctions, ils remplissent celles-ci sur la base d’une Lettre de mission habituellement peu précise, voire rédigée en termes « passe-partout », et ne sont, durant leur période d’affectation, guère informés de la politique générale dans leur domaine de compétence ; les échanges avec le SCAC demeurent pour beaucoup d’entre eux sporadiques; ils ne sont pas tenus de rendre compte de leur activité, ni en cours d’affectation, ni à l’issue de celle-ci.

Un pilotage plus ferme et une « capitalisation » des expériences acquises accroîtraient considérablement l’efficacité de notre assistance technique.

Un pilotage plus ferme doit se manifester à tous les stades :

Les SCAC, dont les tâches n’ont cessé de croître en même temps que leurs effectifs s’amenuiseraient, n’ont pas toujours le temps de faire « remonter » toutes les informations recueillies par les assistants techniques qui pourraient être utiles à l’administration ou de les diffuser aux autres SCAC susceptibles d’être intéressés. Inversement, il n’est pas dans la tradition de l’administration centrale de diffuser aux postes les notes d’orientation, notes d’analyse des résultats de grandes conférences internationales traitant de développement, etc.

La politique de communication prônée au point IV ci-après pourrait remédier partiellement au défaut de synergie qui en résulte, puisque les documents produits en vue de la communication « externe » pourront évidemment servir également à la communication « interne ». Mais des mesures spécifiques de communication interne et de « capitalisation » des expériences sont également souhaitables.

Afin de mettre fin aux cloisonnements et de favoriser les synergies, deux séries de mesures au moins pourraient être envisagées : des rencontres thématiques sur des questions d’intérêt régional et des réseaux d’intranet . Les initiatives individuelles d’établissement de réseaux informels devraient être encouragées et faire l’objet d’une rubrique dans les évaluations de performance.

Les ministères « fournisseurs » d’assistants techniques spécialisés se plaignent de n’être pas suffisamment associés au choix des assistants techniques et à la définition de leurs tâches, puis de les perdre de vue une fois qu’ils sont en fonction, et de n’avoir plus de nouvelles du déroulement de leur mission et de leur résultat.

Il faut faire dans ces récriminations la part des états d’âme, et parfois d’un souhait d’« autonomisation » qui, si libre cours lui était donné, pourrait aboutir à la cacophonie. En fait, le degré d’association des autres administrations diffère selon les secteurs, les périodes, et peut-être plus encore selon l’agent chargé du dossier à la base de la DGCID ou du SCAC concerné.

Cela étant, une association optimale des autres ministères à la mise en œuvre de notre assistance technique en accroîtrait l’efficacité et permettrait de mieux « capitaliser » les informations que recueillent les assistants techniques et les connaissances qu’ils acquièrent.

C’est pourquoi, là aussi, des habitudes de travail plus systématiques doivent être prises, afin d’organiser une meilleure synergie et de mieux mettre à contribution les compétences des ministères techniques à tous les stades (identification des assistants techniques, sélection, transmission de leurs rapports, etc.). Des procédures formalisées permettraient de mieux organiser la concertation et d’aboutir à une acceptation sans réticences du rôle des Affaires étrangères comme point de passage obligé, parce que c’est le seul moyen d’assurer la cohérence d’une politique.

Les gisements potentiels d’assistance technique (courte et moyenne durée, comme longue durée) extérieurs à l’administration d’Etat -administration territoriale, universités, hôpitaux, associations de retraités, secteur privé, etc- demeurent insuffisamment exploités. C’est d’autant plus dommage que ces « nouveaux acteurs » jouent un rôle croissant.

Il serait utile de réfléchir, là aussi, à des procédures formalisées de consultation qui permettraient de tirer un meilleur parti de ces gisements. Afin d’éviter des procédures trop lourdes, qui deviendraient vite purement formelles, il conviendrait d’envisager des possibilités de publication de postes d’assistants techniques ou de missions d’expertise par la voie électronique.

L’exemple des associations de retraités est significatif. Elles se plaignent que l’on ne fasse guère appel à elles et disposent certainement de capacités mal utilisées (elles comptent 10 000 membres, qui effectuent 2 000 missions par an). D’un autre côté, l’administration n’a sans doute pas tort de considérer que leurs actions, ponctuelles, n’ont guère d’impact en profondeur. Il serait souhaitable de procéder, si ces associations en étaient d’accord, à des évaluations de leurs actions, avec pour objectif leur insertion, précisément, dans un « réseau » de la coopération française, sur la base d’une stratégie élaborée en concertation.

On le constate : le besoin de pilotage et de cohérence se fait sentir à tous les niveaux. A l’échelon central, le CICID du 20 juillet 2004 a pris des décisions importantes pour assurer la cohérence. Déchargée de certaines tâches gestionnaires, la DGCID devrait devenir davantage l’instrument de la synergie entre les différentes composantes d’un dispositif français émietté.

A l’échelon local, il faut constituer de véritables « équipes France » dans chaque pays, sous l’autorité ultime de l’Ambassadeur. Les assistants techniques doivent être membres à part entière de cette « équipe France ».

Une réflexion devrait également être conduite sur l’articulation entre échelon central et échelon local. L’assistance technique, toujours un peu à la marge -même s’il serait excessif de prétendre qu’elle est marginalisée- souffre de manière exacerbée des défauts du système : information insuffisante des postes sur la politique générale, dilution des suggestions du poste dans une « nature administrative » centrale qui ne semble pas toujours avoir « horreur du vide ». Il ne servirait guère de prétendre corriger ces déficiences en édictant des normes. C’est une question de pratique, et donc d’impulsion politique.

Une meilleure écoute des postes par l’échelon central, outre ses avantages propres, signifierait aussi :

Combattre les idées fausses et préjugés qui prévalent concernant l’assistance technique, mieux faire connaître les résultats de son action, exige une véritable politique de communication de la DGCID.

Celle-ci a publié en 2000 un « Livre blanc », après la fusion Affaires étrangères / Coopération et avant la conférence de Monterrey. Elle élabore chaque année un Rapport d’activité. Deux de ses services ont pris l’initiative intéressante de diffuser, essentiellement par la voie électronique, des « lettres » (la Lettre du jeudi du Service de la stratégie et la Lettre de la DCT). Mais l’ensemble ne constitue pas une véritable politique de communication. Pour l’essentiel, ces publications sont destinées à la communication interne.

La communication française à destination de l’extérieur en matière de coopération n’est ni unitaire (DGCID et AFD agissent chacune de leur côté, ainsi que, dans de nombreux postes, le SCAC et l’agence locale de l’AFD), ni globale (la DGCID n’ayant pas vocation à communiquer sur l’action de l’AFD ou celle du ministère de l’économie et des finances, qui gère environ la moitié de notre APD).

Remédier à ces déficiences impliquerait probablement la constitution au sein de la DGCID d’un service spécialisé, plus étoffé que l’actuel Service de documentation. Dans l’esprit des décisions qu’il a arrêtées le 20 juillet 2004 et qui font de la DGCID le pôle de cohérence de la coopération française, le CICID pourrait lui confier officiellement la mission de développer une politique de communication cohérente sur l’ensemble des actions de coopération mises en œuvres par la France.

On voit mal quels inconvénients présenterait cette atteinte au monopole de la Direction de la communication et de l’information. Ce sont en effet deux choses différentes que de communiquer, d’une part sur une affaire d’otages ou sur les positions françaises à l’OMC, d’autre part sur les efforts consentis par notre coopération pour lutter contre le sida, faire progresser l’alphabétisation dans les PMA d’Afrique ou expliquer les relations entre l’APD française et les OMD…

L’expression « assistance technique » est souvent perçue comme la manifestation d’un esprit qui conduit au maintien des bénéficiaires dans un état d’assistés, véhiculant une connotation quasiment « néocoloniale ». On peut voir dans cette interprétation une curieuse inversion de perspective, l’« assistant » étant habituellement dans une situation de subordination ! Mais le fait est là, et il serait donc utile de réfléchir à une autre dénomination. « Conseiller de coopération » étant déjà utilisé, on pourrait songer à « Conseiller de partenariat », si aucune expression plus élégante ne peut être trouvée./.

Voir tableau 6

• ACOJURIS Agence de coopération juridique internationale
• ADETEF Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières
• AEFE Agence pour l’enseignement français à l’étranger
• AFD Agence française de développement
• AFRISTAT Observatoire économique et statistique d’Afrique subsaharienne
• APD Aide publique au développement
• BPM Biens publics mondiaux
• C2D Contrats de désendettement - développement
• CAD Comité d’aide au développement
• CICID Comité interministériel de la coopération internationale et du développement
• CEDEAO Communauté des États d’Afrique de l’Ouest
• CSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté
• DCT Direction du développement et de la coopération technique
• DGCID Direction générale de la coopération internationale et du développement (ministère des affaires étrangères)
• DSP Document stratégique pays
• DSRP Document stratégique de lutte contre la pauvreté
• EGIDE Centre français pour l’accueil et les échanges internationaux
• END Expert national détaché (auprès de l’Union européenne)
• EUNIDA European network of implementing development agencies
• FAC Fonds d’aide et de coopération
• FED Fonds européen de développement
• FSD Fonds social de développement
• FSP Fonds de solidarité prioritaire
• GIP Groupement d’intérêt public
• HCCI Haut conseil de la coopération internationale
• IFI Institutions financières internationales
• LCPI Lutte contre la pauvreté et les inégalités
• LOLF Loi organique relative aux lois de finances
• MAE ministère des affaires étrangères
• MINEFI ministère de l’économie, des finances et de l’industrie
• OMD Objectifs du Millénaire pour le développement
• ONG Organisation non gouvernementale
• OPS Bureau d’exécution des projets des Nations Unies
• PMA Pays les moins avancés
• PNUD Programme des Nations Unies pour le développement
• PPTE Pays pauvres très endettés
• SCAC Service de coopération et d’action culturelle
• UE Union européenne
• ZSP Zone de solidarité prioritaire

Les Rapporteurs ont conduit 55 entretiens, auditionnant 107 personnes.

• M. Jacques PELLETIER, Sénateur, ancien ministre de la coopération, Président du HCCI

• M. Serge DEGALLAIX, Conseiller diplomatique
• M. Emmanuel GLIMET, Conseiller technique (Affaires économiques internationales)

• Mme Elisabeth BÉTON-DELÈGUE, Conseiller technique
• M. Francis SAUDUBRAY, Conseiller technique

• M. François PERRET, Directeur
• M. Jérôme WALTER, Conseiller technique
• M. Bertrand COMMELIN, Conseiller technique

• M. Claude BLANCHEMAISON, Directeur général
• M. François PACQUEMENT, Chargé de mission auprès du Directeur général
• M. Jérôme PASQUIER, Directeur général adjoint
• Mme Bérangère QUINCY, Directrice du développement et de la coopération technique
• M. Serge TOMASI, Directeur adjoint du développement et de la coopération technique
• M. Dominique MAS, Adjoint au Sous-directeur du développement social et de la coopération éducative
• M. Philippe CHEDANNE, Chef du Bureau des politiques agricoles et de la sécurité alimentaire
• M. François SENEMAUD, Chef du Service de la stratégie, de la communication et de l’évaluation
• Mme Aline KUSTER-MENAGER, Sous-directrice de la programmation et des affaires financières
• M. Philippe ORLIANGE, Sous-directeur de la stratégie, de la communication et de l’évaluation
• M. Joël LEBRET, Adjoint au Chef du Bureau de l’analyse stratégique et des questions multilatérales
• M. Jean-Pierre LAHAYE, Chef du Bureau du budget et de la programmation
• M. Jacques BATUT, Chargé de mission (Section programmation)
• M. Patrice TOURNIER, Mission des appuis financiers et des études économiques
• M. Alexis LAFORGE, Adjoint au Chef du Bureau des marchés, conventions et commandes
• M. Bernard HUMBAIRE, Responsable de la Section documentation et information

• M. Abder BENDEROUCHE (Cameroun)
• M. Jean-Michel BEYNA (Niger)
• M. Jean BRUSCHI (Niger)
• M. Paul COUSTERE (Sénégal)
• M. José DA COSTA (Mozambique)
• M. Xavier DE REVIERES (Gabon)
• M. Ludovic KHAMCHANE (Benin)
• M. Lionel KINADJIAN (Mauritanie)
• M. Jean-Jacques KUSS (Sénégal)
• M. Dominique MARSTEAU (Burkina-Faso)
• M. Morgan PRIOL (Guinée)
• M. Christian TOSI (Djibouti)

• M. Jean-François DESMAZIERES, Directeur
• M. Emmanuel LEBRUN-DAMIENS, Chargé de mission (Bureau des affaires communes)

• M. Jean-Maurice RIPERT, Directeur
• M. Christophe GUILHOU, Sous-directeur des affaires économiques

• M. Alain FOUQUET, Sous-directeur des personnels culturels et de coopération
• Mme Marie-Thérèse ORSINI, Chef du Bureau de gestion des personnels de titre IV
• M. Jean LAGLACE, Chef du Bureau des affaires générales, des archives et de la documentation

• M. Pierre VERNHES, Conseiller commercial, Cellule entreprises et coopération

• M. Olivier DE SAINT LAGER, Directeur général
• M. le Général Michel BERLAUD, Directeur des opérations
• M. Gérard BOUSCHARAIN, Directeur adjoint « Expertise publique »
• M. Raymond LE RUYET, Correspondant à Bruxelles

• M. Christophe LECOURTIER, Conseiller technique

• M. Brice QUESNEL, Chef du Bureau des aides au développement et institutions multilatérales de développement

• Mme Hélène EYSSARTIER, Sous-directrice
• Mme Aurélia LECOURTIER, Adjointe au Chef du Bureau C7 (Affaires étrangères et coopération, aide publique au développement)
• Mme Charlotte VOISINE, Chargée de mission au Bureau C7

• M. Daniel MOREL, Président
• M. Jean-Louis BODIN, Conseiller du Président sur la zone Afrique

• Mme Isabelle TOULEMONDE, Chef du SAEI (Service des affaires européennes et internationales)
• Mme Brigitte MAURIN, SAEI, Adjointe au Chef du bureau de la coopération

• Mme Linda BENRAIS, Directrice

• M. le Préfet Jacques FRANQUET, Chef du SCTIP (Service de Coopération Technique Internationale de Police)

• M. Raymond PIGANIOL, Chargé de mission pour les affaires européennes et internationales
• Mme Isabelle GOUGENHEIM, Adjointe au Chargé de mission pour les affaires européennes et internationales

• M. Daniel VITRY, Directeur des relations internationales et de la coopération
• M. Albert PREVOS, Directeur du CIEP (Centre international d’études pédagogiques)

• M. Jean-Michel SEVERINO, Directeur général
• M. Jean-Michel DEBRAT, Directeur général adjoint
• M. Michel JAQUIER, Directeur exécutif, Directeur des opérations dans les États étrangers
• M. François COLAS, Secrétaire général adjoint
• M. Jean-Marc CHATAIGNER, Directeur du Département programmation, recherche, stratégie
• M. Christian SZERSNOVICZ, Chargé de mission auprès du Directeur

• M. Salvatore PAPPALARDO
• Mme Marie-Claire BOULAY
• M. Jean-François LANTERI

• M. le Dr Henri DUBOIS, Président
• M. le Dr Michel MARQUIS, Secrétaire général
• M. le Dr Jean CLOUZEAU, membre du bureau

• M. Claude UNGERER, Président
• M. Gérard NEEL, Directeur du Département économie et management public

• M. Jean-Claude LE GOFF, Directeur

• M. Thierry CHAMBOLLE, Président
• Mme Liliane TOSI, Responsable du secteur international

• M. Georges DUPASQUIER, Président

• M. Mark MALLOCH-BROWN, Administrateur du PNUD
• M. Hafiz PASHA, Administrateur adjoint du PNUD et Directeur régional pour l’Asie et le Pacifique
• M. Terry JONES, BDP (Bureau des politiques), Equipe pour le développement des capacités nationales)
• Mme Lina HAMADEH, BDP, Fonctionnaire principal
• Mme Elena MARTINEZ, Administrateur adjoint du PNUD et Directeur régional pour l’Amérique latine
• M. Gilberto FLORES, Directeur adjoint du Bureau pour l’Amérique latine
• Mme Saras MENON, Directeur du Bureau pour l’évaluation

• M. Rajeev PILLAY, Consultant, Société Abacus, New York.

• M. Michael ROESKAU, Directeur de la coopération pour le développement
• M. Richard CAREY, Directeur adjoint, Direction de la coopération pour le développement
• M. Paul ISENMAN, Chef de la Division de la coordination des politiques, Direction de la coopération pour le développement.
• Mme Martina KAMPMANN, Analyste principal, Direction de la coopération pour le développement, Division examen et efficacité

• M. Filberto CERIANI-SEBREGONDI, Chef de l’Unité de coordination
• M. Luc BAGUR, Administrateur, Unité de coordination

• M. Wolfgang KANERA, Referatsleiter, Planung, Grundsätze und Qualitätssicherung der Zusammenarbeit mit Ländern und Regionen (Sous-directeur de la planification, de la stratégie et des relations avec les Länder et régions)
• Mme le Dr Ariane HILDEBRANDT, Referentin, Koordinierung der TZ-GTZ (Service de coordination de l’assistance technique, tutelle de la GTZ)

• M. le Dr Bernd EISENBLATTER, Geschäftsführer (M. Eisenblätter est l’un des deux Directeurs généraux)
• M. le Dr Elmar KLEINER, Director General, GTZ International Services (International Services est le Département de la GTZ chargé de répondre aux appels d’offres – assistance technique sur marché)
• M. Andreas PROKSCH, Stabsstellenleiter 04, Unternehmensentwicklung (Chef du service « Développement interne » de la GTZ –chargé de la réflexion sur les stratégies et les nouveaux champs d’action et nouvelles méthodes de travail)
• M. Frerk MEYER, Staabsstelle 4, Grundsatzfragen der Unternehmensentwicklung (collaborateur de M. PROKSCH, chargé des questions stratégiques)
• M. le Dr Dieter KATTERMANN, Stabsstelle 4, Bi- und multilaterale Zusammenarbeit (collaborateur de M. PROKSCH, chargé du bi-multi)

• Mme Andrea DELBRÜCK, Head of Division Financial Cooperation Policy Development Cooperation
• M. Peter RADLOFF, Senior Officer Financial Cooperation Policy Development Cooperation

• M. Rainer HAKALA, représentant adjoint de la GTZ à Bruxelles
• M. Jean-Pierre LUXEN, Directeur Expertise sectorielle et thématique de la CTB (Coopération technique belge)

[1]

• -- Rapport NEMO « Les appuis en personnel dans les actions de coopération : de l’assistance technique à de nouvelles modalités de coopération dans le cadre de la réforme » (mars 2000)

• --    Rapport CORNUAU sur la définition d’un opérateur de la coopération administrative internationale en relation avec la fusion ENA/IIAP (mai 1997)

• --    Rapport CORNUAU formulant des propositions pour le développement de la coopération institutionnelle internationale (juin 1998)

• --    Rapport du HCCI sur les aides publiques, la coopération et le développement (février 2001)

• --    Rapport BECHTEL sur la réforme de l’ENA et la fusion avec l’IIAP (juin 2001)

• --    Rapport BOUCHER « La mobilisation de l’expertise publique sur les actions de coopération institutionnelle internationale » (juillet 2003)

• --    Rapport SAINT-LAGER « Le renforcement des moyens et méthodes de mobilisation de l’expertise française publique et privée dans les actions de coopération internationale et de développement » (décembre 2001)

 [1] Burkina Faso, Burundi, Gabon, Ile Maurice, Togo, Zaire.

 [1] En raison de l’hétérogénéité des statistiques, cette tâche est très délicate et demande beaucoup de temps.

 [1]  Qui se traduit par l’affectation de coopérants, pour la plupart fonctionnaires, auprès États étrangers, pour une longue durée. En France, lorsque l’on parle d’assistance technique, on pense en général à cette assistance de longue durée, dite aussi « résidentielle », alors que l’on qualifie d’« expertise » les missions de courte et moyenne durée (c’est à dire, en pratique, de moins de dix mois). Par facilité de langage, cet usage sera repris dans le présent Rapport. Il importe cependant de comprendre qu’il n’y a pas de solution de continuité entre ces différentes formes d’activité de conseil. D’ailleurs, d’autres bailleurs de fonds (l‘Allemagne, par exemple) ne font pas la distinction et disposent d’une seule expression pour désigner aussi bien l’assistance technique résidentielle que l’expertise de courte et moyenne durée. C’est pourquoi les Rapporteurs, s’ils ont, conformément aux termes de leur Lettre de mission, attaché une attention particulière à l’assistance technique résidentielle, se sont efforcés de ne pas négliger l’expertise de courte durée.

 [1] En fait, sans doute 1500, si l’on ne compte pas les volontaires internationaux et un certain nombre d’agents qui, de facto, remplissent des fonctions d’attaché de coopération (le recours à un assistant technique compensant en l’occurrence le manque d’effectifs).

[1]  A la connaissance des Rapporteurs, aucun texte n’a défini ses missions, les nombreux textes existants traitant des questions de rémunération et de statut.

 [1]  Ou l’on ne peut qu’être frappé du fait que les critiques sont d’autant plus virulentes que ceux qui les formulent n’ont pas de connaissance directe de l’assistance technique.

[1]  Sur un total d’aide publique internationale d’un peu moins de 40 milliards d’euros. Dans leur majorité, les projets financés sur ces crédits se situent dans une fourchette comprise entre 100 000 et 3 000 000 d’euros. Le coût moyen d’un expert est compris entre 500 et 1 500 euros par jour.

[1] FCI devrait recevoir, chaque année, sur la base de la programmation annuelle qui sera négociée avec la DGCID et agréée par celle-ci, une dotation globale, comportant à la fois les crédits d’assistance technique et les autres crédits de projets. Il doit toutefois être entendu que cette méthode, qui s’appliquera à l’issue de la phase de transition, n’implique pas obligatoirement que, dans la «  Revue des portefeuilles » en cours, le transfert d’un projet entraîne automatiquement le transfert des crédits d’assistance technique résidentielle qui lui sont attachés : pour certains projets, en effet, le recours à de nouvelles méthodes de travail sera souhaitable (missions de courte durée, expertise locale).

 [1] L’AFD, qui intervient toujours comme maître d’ouvrage et délègue la maîtrise d’œuvre à l’utilisateur final, souhaite que, comme pour toute fourniture de services, la convention de mise à disposition d’une assistance technique soit conclue entre FCI et le maître d’œuvre. Cette méthode, qui aurait de grands avantages, présenterait  aussi  des risques importants pour FCI, auxquels il importe de trouver des solutions (parmi lesquelles le paiement direct par l’AFD à FCI des prestations d’assistance technique).

[1] On ne parlait pas ou guère, il y quarante ans, de nouvelles technologies, d’environnement, de droits de l’homme, de « politique du genre », etc

 [1] Les autres coopérations, bilatérales, et plus encore multilatérales, accordent pour la plupart une grande attention à la formation initiale et continue de leur personnel.

 [1] Il faut donner, à cet égard, à FCI :

- la possibilité de se doter durablement de finances saines, ce qui est une question de régularité dans le versement autant que de volume des subventions;

- des moyens en personnels. Il ne s’agit cependant pas de créer un « mastodonte » de type GTZ, avec ses 10 000 agents. L’ordre de grandeur devrait plutôt se décliner par dizaines.

[1] Il est difficile de déterminer ce qui l’emporte parmi les personnels, de l’attente nourrie d’espoir ou du scepticisme engendré par l’histoire, mais la disponibilité à participer d’une dynamique nouvelle est évidente.

[1] En réalité, il conviendrait d’ailleurs de soustraire encore quelques dizaines de postes, qui correspondent en fait à des fonctions d’agents de SCAC.

 [1] Source : Loi de finances initiale. Le coût moyen d’un assistant technique est d’environ 110 000 euros par an, et celui d’un V.I. (volontaire international) d’environ 20 000 euros.

[1] Sur un total d’aide publique internationale d’un peu moins de 40 milliards d’euros

 [1] Même si d’autres opérateurs, publics (collectivités locales) ou privés, utilisent également une assistance technique résidentielle, celle-ci est numériquement bien moins importante, et, dans le cas de sociétés privées, les problèmes d’adaptation traités dans la présente partie ne se posent pas.

 [1] Ce qui ne signifie pas que tous les assistants techniques soient des fonctionnaires, car État emploie aussi des contractuels d’origines diversifiées.

 [1] L’ADETEF (émanation du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie), l’AFPA (ministère de l’emploi, du travail et de la cohésion sociale), le CIEP (ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche), l’ADECRI (Sécurité sociale) et FCI.

 [1] Deloitte et Touche, Price Waterhouse Group, KPMG et Ernst et Young.

 [1] Les grandes Fondations allemandes reçoivent des subventions importantes, et certaines grandes ONG sont financés par les Églises (qui ont des disponibilités financières très supérieures à celles des Églises françaises, car il existe en Allemagne un « impôt d’Église », qui est payé en même temps que l’impôt sur le revenu).

 [1] Les pays européens (la Suisse étant ici incluse) font transiter par les ONG les montants suivants d’APD : Pays Bas : 269 millions d’euros, Commission européenne : 193 millions; Danemark : 123 millions ; Suède : 103 millions ; Grande-Bretagne : 102 millions ; Allemagne : 89 millions ; Suisse : 40 millions ; France : 33 millions.

 [1]  La promotion de celle-ci n’est d’ailleurs pas sans intérêt pour les sociétés privées d’expertise, qui utilisent parfois des fonctionnaires et souhaiteraient le faire plus souvent, car l’excellence de l’expertise publique française est reconnue et son association à une offre privée peut constituer un atout intéressant.

[1] Il serait intéressant de dresser ce bilan en étudiant, non seulement l’activité, mais aussi la forme juridique de ces organismes et les rapports qu’ils entretiennent avec le ministère compétent pour leur champ d’intervention. Des enseignements utiles pourraient sans doute être tirés de cette étude quant aux moyens d’améliorer l’efficacité de ces structures et de les mettre davantage en synergie.

 [1] Il a été décidé que chaque ministère fixerait pour ce qui le concerne le montant de cette indemnité de sujétion, à l’intérieur d’une « fourchette » fixée par le ministère des affaires étrangères, qui déterminera des « groupes de référence ». Cette décision vise à responsabiliser les ministères et à tenir compte de la spécificité éventuelle des missions. Elle suscite cependant de nombreuses interrogations dans les administrations, qui craignent des inégalités de traitement.

 [1] Chiffre constaté en fin d’exercice.

 [1] Experts nationaux détachés.

 [1]  Dans le cas de jumelages institutionnels (pour lesquels les projets sont presque toujours présentés par des chefs de file), par exemple, les statistiques disponibles mentionnent seulement les chefs de file des consortiums gagnants. Encore ne sont-ils identifiés que par leur adresse, ce qui peut induire des erreurs sur leur nationalité. Pour diverses raisons, il advient relativement souvent que le chef de file soit minoritaire dans le consortium. En tout état de cause, en l’absence de chiffre sur les participations respectives des membres des consortiums, il est difficile de vérifier les pertes de marché globales des opérateurs des différentes nationalités. Plus généralement, que l’on s’attache aux jumelages ou aux autres types de projets, il apparaît que la déconcentration de la gestion de l’aide européenne, désormais effective dans de nombreux postes, a pour conséquence, depuis trois ans, une remontée, et même aléatoire, et en tout cas moins fiable, de statistiques dont la présentation n’a plus la même homogénéité. Il est à craindre que la remise en ordre demande quelques années.

 [1]  Du point de vue de la France, qui continue à les rémunérer, ils sont mis à disposition. Du point de vue de l’Union Européenne, qui leur verse une indemnité de 117 euros par jour, ils sont en détachement.

[1] Cette rubrique étudie l’évolution souhaitable des effectifs pour accomplir les nouvelles missions de l’assistance technique. Elle ne tient pas compte des effets éventuels de la LOLF, qui seront examinés à la fin de la quatrième partie, consacrée à la gestion de l’assistance technique.

 [1]  Cette phrase n’implique certes pas nécessairement un renforcement quantitatif. Elle pourrait aussi s’entendre comme appelant à un renforcement qualitatif. A tout le moins peut-on, cependant, considérer à bon droit qu’elle exclut la poursuite de la décrue observée depuis une vingtaine d’années.

[1] D’autant que ceux-ci peuvent être abrégés (par une crise par exemple) ou allongés (sous-estimation initiale du délai de réalisation, changements au gouvernement ou dans l’administration du pays concerné, etc.).

 [1] Certes, on peut considérer que cette discordance peut aussi présenter des avantages : la présence anticipée d’un assistant technique peut permettre de mieux préparer un projet, tandis que son maintien, durant un temps, après l’achèvement d’un projet, peut éviter un « vide » de la coopération, grâce au maintien d’une assistance sous forme de conseil. Il est clair, cependant, que les inconvénients prédominent.

 [1]  Les services actuellement impliqués dans la chaîne de gestion des END (ministère d’origine, Missions des fonctionnaires internationaux du ministère des affaires étrangères, Représentations permanentes) ne devraient pas pour autant être écartés, bien au contraire, il s’agit simplement d’éviter une gestion séparée de 185 agents qui devraient, dans leur intérêt comme dans celui de notre coopération, faire partie intégrante d’un « réseau France », alors que, trop souvent, ils demeurent en marge de celui-ci. Notre Représentation permanente a entrepris de nouer avec eux des liens plus étroits et de mettre en place un flux d’échanges d’informations. FCI pourra en outre établir des synergies entre notre Représentation permanente, les autres services jusqu’à présent impliqués dans la gestion des END, la DGCID et l’AFD. Les fichiers que FCI constituera permettront de mieux détecter des OND potentiels, et de tirer partie des compétences acquises par les END en leur proposant d’autres missions.

[1] Eunida (European Network of Implementing Development Agency) est un GEIE (Groupement européen d’intérêt économique, ayant la personnalité juridique), qui regroupe, outre FCI, des structures homologues allemande (GTZ), britannique (Crown agents), belge (BTC), espagnole (FIIAPP) et luxembourgeoise (Lux – Development) ; Eunida (

 [1]  Le risque de dérive tient en particulier au  fait que FCI peut opérer pour d’autres donneurs d’ordre (en particulier l’Union européenne, mais également toutes les grandes organisations internationales, et peut-être demain d’autres coopérations bilatérales).  On pourrait concevoir une situation  dans laquelle, les fonds ainsi recueillis lui confèreraient une assise  suffisante pour l’inciter à « prendre son indépendance » (cf. encadré sur l’OPS).

 [1] Ils pourront aussi être mis à disposition ou se mettre en disponibilité, mais ces cas seront certainement moins fréquents.

[1] Ces deux volets se conditionnent mutuellement : FCI ne pourrait  pas développer pleinement ses potentialités à l’étranger si les institutions homologues étrangères ne pouvaient déployer leur activité en France.

 [1] FCI a déjà l’habitude de cette problématique dans le cadre des contrats qu’il conclut pour les missions de courte durée. (cf. un exemple de ces contrats en annexe 3)

[1]  …Mais il semble que la structure juridique du GIP l’interdise. Ce point de droit mériterait un examen particulier.

 [1] outre une convention cadre avec l’AFD, indispensable pour, précisément, régler ce type de questions.

 [1] Et qu’il n’est pas souhaitable qu’il en dispose, ne serait-ce que pour des raisons budgétaires, et aussi parce qu’il n’entre pas dans  sa vocation de développer son propre réseau.

 [1] Là encore, un examen juridique paraît devoir être recommandé.

 [1] Aux termes des décisions du CICID, la DGCID conservera la responsabilité directe de projets (dont elle pourra évidemment déléguer la mise en œuvre, mais qu’elle pourra aussi réaliser elle-même ; sans doute les deux méthodes seront-elles utilisées selon la nature des projets).

 [1] Comme dans le cas des crédits accordés à l’AFD, une globalisation est en effet indispensable pour permettre à FCI d’établir ses prévisions de gestion et de disposer d’une trésorerie adéquate. D’ailleurs, si les crédits étaient délégués au cas par cas (pour chaque assistant techniques séparément), le risque serait grand que la DGCID soit, le cas échéant, déclarée employeur de fait, et les mêmes conséquences en découleraient pour ce qui est de l’inclusion dans les plafonds d’emploi de la LOLF.

[1] Le CIEP dispose de 160 agents, l’ADETEF une quarantaine, et les autres de quelques agents seulement (alors que la GTZ allemande a environ 10 000 agents)

 [1] Étant entendu que la question posée dans ce paragraphe était de savoir s’il serait opportun pour l’administration française d’organiser son offre pour en conférer le monopole de fait à FCI. Il ne saurait en tout état de cause être question d’un monopole juridique qui interdirait aux cabinets privés de consultants de formuler des offres comportant une part d’expertise publique.

[1] A moins que les deux aspects de ces types de postes ne soient séparées à l’avenir, pour confier les tâches opérationnelles à des agents des ambassades.

[1] Les organisations internationales ne remboursent souvent qu’avec retard les dépenses engagées (transport, rémunération des personnels, etc). Pour que FCI puisse, outre les missions qui lui sont d’ores et déjà assignées (soutien aux opérateurs français sur le marché de l’assistance technique, de courte comme de moyenne durée, opérations en situation de crise), assumer la gestion de l’assistance technique résidentielle, il faudra que l’AFD et la DGCID versent sans délais les sommes qu’elles lui devront. Il convient d’insister sur le fait que la subvention d’équilibre des Affaires étrangères demeurera indispensable, à terme prévisible en tout cas : compte tenu des missions de service public que doit remplir FCI ; il serait illusoire d’imaginer qu’il parviendra rapidement à l’équilibre.

 [1]  ou plus exactement par organisme public.

 [1] En vertu du principe de « flexibilité asymétrique », un ministère renonçant à un emploi pourra conserver les crédits correspondants pour financer des actions de coopération. En revanche, il ne sera pas possible de supprimer certaines actions pour financer le rétablissement d’un emploi, sauf à demander un relèvement du plafond d’emploi (relèvement qui devra donc être négocié avec le Budget et approuvé par le Parlement). Ces perspectives de réduction programmée de l’assistance technique, enfin, dissuaderaient sans nul doute nombre de candidats potentiels de postuler, ce qui interdirait de pourvoir certains postes et induirait, en quelque sorte, une réduction « auto-entretenue » des effectifs d’assistance technique.

 [1] Il arrive même que des assistants techniques représentent le SCAC (faute pour celui-ci de disposer d’effectifs suffisants) dans des réunions avec les administrations partenaires et/ou d’autres bailleurs de fonds ; il s’agit là d’une dérive qui devrait être fermement évitée.

 [1] Comme c’est, en fait, le cas actuellement. Certes, les assistants techniques sont en principe choisis par l’autorité auprès de laquelle ils sont affectés, et celle-ci cosigne leur Lettre de mission. Dans les faits, il arrive fréquemment qu’une seule candidature adaptée, voire une candidature unique, soit proposée. Quant à la Lettre de mission, elle constitue rarement un instrument de partenariat, et est, le plus souvent, une formalité routinière.

 [1] Contrairement à la « Lettre de mission », le contrat est consubstantiel à l’échange.

[1] La gestion de l’assistance technique par FCI offre à cet égard beaucoup plus de souplesse, qu’il s’agisse de recruter un étranger ou de répondre à une demande d’expertise française formulée par une structure étrangère.

[1] Ces exigences se rejoignent : un recrutement et une formation de qualité contribueront à valoriser l’assistance technique, tandis que la mise en valeur de l’outil favorisera la constitution de « viviers » de candidats plus étoffés.

 [1] Sur la constitution de viviers comme sur beaucoup d’autres points, le Rapport Boucher a formulé des propositions qui demeurent pleinement d’actualité (cf. pages 4 à 8 du Rapport Boucher) : mise en place d’un système de listes décentralisées par administrations, mais communiquées à FCI ; détermination dans chaque administration –ou dans chaque grand service– de l’agent en charge du fichier, constitution des viviers, non pas a priori, mais au fur et à mesure de la participation des agents à des actions de coopération ; mesures de sensibilisation des agents et d’information sur les missions à réaliser ; rédaction de rapports de fin de mission afin de constituer une « mémoire » des actions réalisées et d’en favoriser la « capitalisation » ; implication de la magistrature, des armées, des collectivités décentralisées, dans la constitution de fichiers et réseaux, inscription automatique des retraités dans les fichiers, etc.

[1] Structure du ministère de l’économie et des finances

 [1] Ces principes ne pourront toutefois être maintenus que si l’évolution de la réglementation du travail et de la jurisprudence (y compris à Bruxelles) n’oblige pas, dans les années à venir, à offrir à tout assistant technique, au bout de six années, un contrat à durée indéterminée. Si cette évolution se confirmait, elle rendrait d’autant plus nécessaire la réflexion sur les deux points qui suivent.

 [1] Il existe des cas d’assistants techniques obtenant des fonctions à la DGCID ou au siège de l’AFD, comme il existe des cas d’attachés d’administration centrale occupant des fonctions dans les SCAC (on n’en connaît guère en revanche qui soient assistants techniques), ou d’agents de la DGCID remplissant les fonctions de chef d’agence de l’AFD, ou encore d’agents de l’AFD exerçant la fonction de chef de SCAC. Mais ces situations demeurent relativement marginales, et on ne peut parler d’un système d’allers-retours organisés, car il s’agit habituellement pour les intéressés d’une expérience unique.

 [1] Les agences du « système des Nations Unies » (PNUD, OMS, UNESCO, etc), par exemple, réservent chaque année un budget équivalent à (actuellement) 1200 à 2000 dollars environ par agent ; celui-ci dispose, à hauteur de ce montant, d’une sorte de « droit de tirage formation » et si ce droit n’est pas utilisé, les crédits ne peuvent pas être redéployés et demeurent inutilisés.

 [1] Deux stages devraient en particulier être proposés à chaque assistant technique :

 -- avant son départ, un stage d’initiation aux grands objectifs de la coopération, aux arcanes de son organisation administrative et à ses méthodes, aux problématiques générales du secteur dans lequel il sera appelé à intervenir (dont il rencontrerait aussi les responsables), ainsi qu’aux méthodes de la coopération européenne (à laquelle désormais tout agent actif dans le domaine de la coopération a affaire). Ce stage gagnerait à comporter également un entraînement au passage dans les media ; 

-- un stage d’initiation au pays d’affectation.

 [1] Cette exigence ne devrait pas être comprise comme annonciatrice d’un abandon de notre défense de la francophonie ; il est au contraire déplorable de constater que certains ministères tendent à renoncer au français dans les réunions officielles, y compris d’instances qui reconnaissent notre langue comme langue officielle ou de travail et sont en principe tenues d’assurer une traduction. Mais le fait est que, dans les postes, de nombreuses séances de travail conjointes se tiennent en anglais et qu, trop souvent, les représentants de notre coopération, faute de pouvoir se faire comprendre, demeurent silencieux.

 [1] Le Centre ne ferait pas double emploi avec le HCCI (Haut conseil de la coopération internationale) : celui-ci a pour raison d’être d’associer la société civile à la définition même des grandes orientations de notre politique de coopération. Le Centre se situerait en quelque sorte en amont.

 [1]  Ou le Contrat de mission, si l’idée en est retenue.

[1]  Situations de post-crise, qui concernent rarement un seul pays ; productions - comme le coton - ou ressources naturelles -comme l’eau- pour lesquelles des pays voisins, à la fois peuvent être concurrents et avoir des intérêts complémentaires sur le marché mondial. Ces rencontres auraient lieu de préférence dans un pays de la région, ou à Paris (par exemple dans le prolongement des journées du réseau). Elles associeraient les services de l’administration centrale, aussi bien du ministère des affaires étrangères que des autres administrations concernées, le cas échéant des représentants des opérateurs « correspondants » de ces ministères (ADETEF, GIP-Inter, ACOJURIS, etc), ainsi que, éventuellement (selon le sujet traité et l’objectif de la réunion) des spécialistes extérieurs (Universitaires, ONG, journalistes), les autres bailleurs de fonds et des représentants des pays partenaires.

 [1] Ils associeraient les mêmes participants que les rencontres thématiques (représentants des pays partenaires, autres bailleurs de fonds, universitaires, ONG, journalistes) et pourraient être créés pour chaque grand domaine d’intervention de notre coopération. Les services centraux comme les SCAC (et par conséquent les assistants techniques) nourriraient ces réseaux en informations.

 [1] Les sujets que traitent les assistants techniques peuvent dans bien des cas intéresser leur administration d’origine, qui toutes doivent toujours davantage inscrire leur action dans un contexte international. Nourrir ces administrations par les informations recueillies sur le terrain par les assistants techniques contribuerait donc également à l’efficacité globale de leur action.

 [1] Ces concertations ne seront véritablement productives que si chacun des ministères concernés désigne un « Correspondant assistance technique » (plusieurs, dans le cas de grands ministères aux directions fortement structurées), à charge pour celui-ci de procéder aux consultations internes utiles pour préparer la concertation avec les Affaires étrangères.

 [1]  Ce qui peut être présumé, si elles ont l’impression que cela peut déboucher sur une implication plus active de leurs réseaux dans une stratégie d’ensemble.

 [1]  Les VI (volontaires internationaux) également. A cet égard, la situation est très contrastée. Certes les VI sont souvent mis en place à l’initiative du SCAC, ou au moins en étroite concertation avec eux. Ce n’est pourtant pas toujours le cas, et, de toute manière, force est de reconnaître que, une fois en fonction, ils sortent généralement du « champ de vision »  du SCAC et de l’Ambassade.

 [1]  En particulier du  fait d’un positionnement auprès des autorités étrangères mal interprété (que la 4^ème partie de ce Rapport a proposé de corriger).

 [1]  Exigence qui peut paraître élémentaire, mais il fut un temps, pas si lointain, où tel poste choisi pour expérimenter les DSP avait reçu l’instruction de le faire sans consulter les partenaires locaux !

 [1]  Ce qui suppose une véritable capacité de contrôle, et donc une assistance technique conséquente.

 [1]  Une « gestion FCI » de l’assistance technique facilitera le recours aux capacités nationales.

 [1] Une seule évaluation, réalisée en 1996 et portant sur 8 pays, a été portée notre connaissance.

 [1] Quelle que soit la différence de statuts (l’AFD est un établissement public, jouissant de l’autonomie afférente), il est paradoxal de constater que l’AFD a un service de communication plus important que celui de la DGCID.