LA RÉNOVATION DE L’EXPERTISE TECHNIQUE :
UN DÉFI FRANÇAIS

RAPPORT DE
MM. Édouard WATTEZ et Christian CONNAN

À MONSIEUR LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
ET À MONSIEUR LE MINISTRE DÉLÉGUÉ
À LA COOPÉRATION, AU DÉVELOPPEMENT
ET À LA FRANCOPHONIE

Paris, le 23 novembre 2004


AVERTISSEMENT

Le présent Rapport n’a pas vocation à l’exhaustivité. Il a pour ambition de fournir les éléments nécessaires pour la prise de décisions politiques par le CICID sur les différents points soulevés par notre Lettre de mission.

Les Rapporteurs ont procédé à 55 auditions, qui ont permis de recueillir l’avis de 107 personnalités, à Paris, (dans l’administration française et parmi les opérateurs extérieurs à l’administration, ainsi qu’à l’OCDE - Comité d’aide au développement), à Bruxelles (Représentation permanente, Union européenne), à New York (Nations Unies) et en Allemagne (Bonn, Francfort).

Ils ont pris connaissance des rapports précédemment rédigés sur le sujet, ainsi que du rapport de la Revue des pairs du Comité d’aide au développement de l’OCDE de mai 2004, et de l’évaluation interne par la DGCID de l’aide française dans six pays durant la période 1980-1990, qui s’était notamment attachée à une évaluation de l’assistance technique dans ces pays.

Dans le délai imparti, il n’était en revanche pas possible aux Rapporteurs, qui ont continué à assumer leurs tâches et responsabilités habituelles dans l’administration et en dehors de celle-ci, de traiter toutes les questions techniques de mise en œuvre, ni de réaliser des études comparatives approfondies avec les autres pays donateurs. Ils recommandent donc un examen complémentaire de certaines questions, notamment d’ordre juridique. Par ailleurs, la décision ayant été prise de ne pas réaliser d’enquête dans les postes, il n’a pas été possible de procéder à une étude exhaustive des profils des assistants techniques (niveau de qualification par exemple).

Sur tous ces sujets, les Rapporteurs estiment néanmoins avoir été en mesure de rassembler les éléments nécessaires pour éclairer la prise de décisions sur les questions soulevées dans leur Lettre de mission. Ils se sont efforcés de dégager quelques « idées-forces » et de promouvoir une vision claire des voies à suivre, en recensant toutes les questions qui doivent faire l’objet de choix de principe, en mettant en évidence les différentes options possibles, et en signalant les difficultés qu’est susceptible de soulever la mise en œuvre des choix proposés.

Les conclusions de ce Rapport n’engagent bien entendu que les auteurs.

Ceux-ci remercient pour l’excellence de leur accueil et l’efficacité de leur assistance toutes les personnalités qui les ont aidés dans leur travail, notamment les agents de la DGCID, de l’AFD et du GIP France Coopération Internationale, de la Commission européenne, de l’OCDE, du PNUD et des coopérations allemande et belge.


TABLE DES MATIERES

SYNTHÈSE

DÉCISIONS À ARRÊTER POUR LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE

INTRODUCTION

Première partie : LA SITUATION ACTUELLE DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE  FRANCAISE : MYTHES ET RÉALITES

I. L’ASSISTANCE TECHNIQUE RÉSIDENTIELLE 

II. L’EXPERTISE DE COURTE ET MOYENNE DUREE

III. LA COOPÉRATION FRANÇAISE ET L’EUROPE

Deuxième partie : L’ASSISTANCE TECHNIQUE : OBJECTIFS ET MISSIONS

I. AUJOURD’HUI

II. DEMAIN

III. LES EFFECTIFS DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE RÉSIDENTIELLE

Troisième partie : LA GESTION DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE RÉSIDENTIELLE

I. POURQUOI « EXTERNALISER » LA GESTION DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE ?

II. POURQUOI CONFIER LA GESTION DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE AU GIP FCI ?

  1. Un nouvel « opérateur de l’assistance technique » : une création inopportune
  2. L’absence d’un autre « candidat » idoine
  3. Les raisons du choix de FCI

III. LES RELATIONS ENTRE LA DGCID, L’AFD, FCI ET LES AUTRES OPÉRATEURS

  1. Les modalités du transfert à l’AFD d’une partie de l’assistance technique

  2. Les relations entre la DGCID, l’AFD et FCI

  3. Les relations entre l’AFD et FCI

  4. Les relations entre la DGCID et FCI
  5. Les relations entre FCI et les autres opérateurs publics de l’assistance technique

IV. LE CAS PARTICULIER DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE DANS LES DOMAINES RÉGALIENS

  1. Les justifications du maintien du mode actuel de gestion pour l’assistance technique dans les domaines régaliens

  2. L’unité de gestion, facteur de cohérence et d’économies

  3. Une voie moyenne possible

V. LA TRANSITION

  1. La nécessité d’une étude juridique préalable

  2. Les conditions du succès

VI. L’ASSISTANCE TECHNIQUE ET LES PLAFONDS D’EMPLOIS DE LA LOLF

  1. La problématique

  2. L’intérêt de la gestion par FCI

  3. Les cas limites

Quatrième partie : LE POSITIONNEMENT DES ASSISTANTS TECHNIQUES

I. VIS A VIS DES AUTORITES PARTENAIRES

II. VIS A VIS DES AUTRES BAILLEURS DE FONDS

Cinquième partie : LA MISE EN VALEUR DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE

I. LE RECRUTEMENT ET L’ORGANISATION DES CARRIERES

  1. La détection des experts et la constitution de « viviers »
  2. La mobilisation des experts
  3. L’organisation des carrières

II. LA FORMATION DES ASSISTANTS TECHNIQUES

  1. Une véritable carence qui constitue une « exception française »

  2. Quelques orientations possibles

III. LE PILOTAGE ET LA MISE EN RÉSEAU DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE

  1. Le pilotage
  2. La mise en réseau
  3. La concertation interministérielle
  4. La concertation avec les autres opérateurs de l’assistance technique

IV. LA COMMUNICATION

V. CHANGER D’APPELLATION ?

ANNEXES


SYNTHÈSE

L’assistance technique « résidentielle » est sans nul doute une spécificité française, dont les modalités actuelles demeurent marquées par ses origines : cette assistance technique a été mise en place par la France, dans les années soixante, pour assurer la continuité des administrations et services publics dans ses anciennes colonies qui venaient d’accéder à l’indépendance.

Ce modèle français incorporait sans nul doute aussi une volonté politique « d’influence » et s’est traduit parfois par une démarche de « substitution », qui consistait à « faire » plutôt qu’à « apprendre à faire ».

Depuis lors, le contexte dans lequel cette coopération s’inscrit a évidemment considérablement évolué, qu’il s’agisse des rapports politiques et économiques avec les pays partenaires ou du « paysage » de l’aide publique internationale (montée en puissance des bailleurs de fonds multilatéraux et de l’aide européenne, bouleversement des méthodes de la coopération internationale).

La coopération française n’est pas demeurée passive face à ces évolutions ; au contraire, son histoire des vingt dernières années est ponctuée de réformes. Mais l’assistance technique semble avoir été « l’oubliée » de ces réformes. Cela, certes, ne l’a pas empêchée de s’adapter également, aussi bien dans ses objectifs que dans ses modes d’action. Les changements intervenus au cours des toutes dernières années autorisent même à parler d’une véritable mutation. Mais cette mutation silencieuse demeure méconnue.

Sans doute les changements qu’a connus l’assistance technique ont-ils été masqués par le fait majeur qui caractérise son évolution depuis plus de vingt ans : la baisse régulière et drastique de ses effectifs, qui sont passés de près de 23 000 au début des années quatre vingt à moins de 2000 aujourd’hui, pour un coût de 183 millions d’euros, ce qui représente moins de 3,5 % de l’APD française totale. Durant toutes ces années, il ne s’est pas trouvé de véritable « champion » pour prendre la défense de l’assistance technique. Inexorablement, son déclin s’est accentué.

Mais deux autres raisons au moins expliquent que les changements qu’a connus l’assistance technique soient largement ignorés :

Le moment est donc venu d’une réflexion d’ensemble, qui doit naturellement se fonder sur un état des lieux de l’existant, sur la prise en compte des nouvelles exigences de l’aide publique internationale et sur une analyse des évolutions déjà intervenues ou en cours.

L’assistance technique : mythes et réalités

Une image ambiguë

L’image de l’assistance technique est ambiguë et brouillée.

La compétence des assistants techniques français est reconnue. Elle l’est peut-être même davantage encore à l’étranger qu’en France. Lorsque d’autres bailleurs de fonds ont besoin de s’informer précisément sur un problème donné et de comprendre le contexte dans lequel il se pose, ils se tournent volontiers vers les assistants techniques français ; dans de nombreux pays, le premier réflexe des missions de la Banque mondiale et du FMI est même de se précipiter dans le bureau de l’assistant technique français compétent.

En même temps, des mythes s’attachent à l’assistance technique, dont la consonance peut être négative (mythe de la toute-puissance, rémanence de l’image d’« hommes de l’ombre »). Elle est fréquemment présentée comme dépassée, voire « ringarde ». Les étrangers et les organisations internationales voient souvent dans l’assistance technique une volonté de la France de maintenir son influence dans ses anciennes colonies en y agissant en « sous-main », et ils considèrent volontiers les assistants techniques eux-mêmes comme des gens enfermés dans une tour d’ivoire, travaillant sans souci de coordination et d’harmonisation avec les autres bailleurs de fonds, consacrant peu d’efforts à transférer leurs compétences à des cadres nationaux.

Cette perception n’est pas sans conséquences : elle nourrit les états d’âme des intéressés, et les candidats potentiels sont de plus en plus dissuadés d’entrer dans une « carrière » qui n’en est plus une, du fait de la limitation des temps de séjour (au demeurant pleinement justifiée, car il fallait mettre un terme à la « satellisation » de fonctionnaires dont les compétences s’amenuisaient d’une émollience tropicale à l’autre, mais des mesures compensatrices de réinsertion eussent été nécessaires).

Cette situation impose donc une réflexion aussi bien sur certaines approches de l’assistance technique que sur la manière dont elle est gérée et utilisée.

Deux ou trois choses qu’il faudrait savoir de l’assistance technique

Tout au long des années quatre-vingt dix s’est opérée une double prise de conscience :

d’une part, du fait que la coopération française, trop longtemps attachée à un « pré-carré » composé de pays aux grandes potentialités, mais souffrant encore de graves entraves à leur développement, n’était pas suffisamment présente dans d’autres régions aux populations nombreuses et à l’économie en progression rapide ;

d’autre part, d’une évolution de l’aide publique internationale et de ses modes opératoires, qui s’est en particulier traduite par de nouvelles formes de coopération (telle l’aide-programme) tirant les conséquences des insuffisances de l’aide-projet, ainsi que par la constitution d’un véritable marché de l’expertise technique brassant des sommes considérables. On peut estimer à environ 2,5 milliards d’euros par an le total des marchés de services financés par l’aide publique internationale et mis en œuvre sous forme d’appels d’offres. Être davantage présent sur ces marchés est essentiel, à la fois en raison de leur importance économique croissante et parce qu’il en va de l’influence de la France et de ses conceptions en matière de coopération.

L’expertise française – résidentielle comme de courte et moyenne durée – a entrepris de s’adapter à ces évolutions.

S’agissant de l’assistance technique résidentielle, on peut considérer que l’assistance dite « de substitution » a quasiment disparu, même s’il en subsiste quelques « poches », de-ci de-là. Parallèlement, l’assistance technique s’est fortement rajeunie, son niveau de qualification s’est élevé, et les temps de séjour à l’étranger se sont considérablement raccourcis. Elle a connu une importante diversification géographique (60 % des assistants techniques exercent aujourd’hui en dehors de l’ex « champ » de la Coopération), et des redistributions entre les différents secteurs sont intervenues.

Au terme de cette évolution, la singularité française apparaît actuellement beaucoup moins marquée qu’on ne le croit souvent. L’Allemagne, par exemple, utilise environ 1 400 experts permanents à l’étranger, dont les fonctions et (malgré des statuts différents) les conditions d’emploi sont analogues à celles de nos assistants techniques. L’Union européenne et les institutions multilatérales (Banque mondiale en particulier) recourent massivement à l’assistance technique, même si les différences de terminologie et de statut brouillent les comparaisons.

Des changements sont également manifestes dans les méthodes : notre coopération se fonde désormais sur la notion de partenariat, et elle commence à mettre en œuvre des aides-programmes.

Dans le vaste domaine, en expansion rapide, de l’expertise de courte et moyenne durée, des transformations importantes se sont également produites au cours des dernières années. Deux points méritent d’être soulignés :

la création en 2002 d’un nouvel opérateur, le GIP France Coopération Internationale (FCI), qui a mission de promouvoir et dynamiser l’expertise publique de courte et moyenne durée ;

la mise en place, en cours, d’un cadre juridique mieux approprié pour inciter les fonctionnaires à participer à des missions de courte et moyenne durée, et pour encourager leur administration à les rendre disponibles.

Une assistance technique, pour quoi faire ?

Les nouveaux défis

La définition des objectifs et missions de l’assistance technique résidentielle doit tenir compte de l’évolution du contexte international, marqué notamment par :

la transformation des rapports économiques et politiques avec les pays bénéficiaires (les relations de la France avec ses partenaires ne sauraient désormais s’accommoder de méthodes de travail que ceux-ci ne jugeraient pas pleinement compatibles avec le plein respect de leur souveraineté) ;

la délimitation de nouveaux champs prioritaires de la coopération : Objectifs du Millénaire, définition des politiques publiques, situations de « post-crise »;

le poids déterminant des institutions multilatérales (Banque Mondiale, FMI, OCDE, PNUD et autres agences de l’ONU), qui influencent de manière décisive la doctrine, les stratégies et les grandes orientations de l’aide publique au développement ;

le fait qu’une part importante des crédits français d’APD est désormais mise en œuvre par l’Union Européenne ;

l’émergence de nouveaux acteurs de la coopération dans le monde en développement, aussi bien au sein des États partenaires (dont beaucoup mettent en œuvre une politique de décentralisation, et dans lesquels les sociétés civiles -ONG, organisations professionnelles, syndicats- commencent à jouer un rôle actif) qu’à l’échelon « supra-étatique » (les organisations régionales -CEDEAO, UEMOA, SADC, etc- acquièrent peu à peu des compétences substantielles) ;

l’importance croissante des nouvelles méthodes de la coopération internationale (appels d’offres, aide-programme).

Les bouleversements induits par ces phénomènes convergents confrontent la coopération française, comme les autres coopérations, à deux défis majeurs : la montée en puissance de l’expertise de courte et moyenne durée et la rénovation de l’assistance technique résidentielle, qui est un gisement de compétences, mais est mal gérée et mal utilisée.

Le rôle de l’assistance technique

L’assistance technique demeure pour la France, comme l’a observé le CICID du 20 juillet 2004, un instrument d’influence, auquel elle n’a aucune raison de renoncer, dès lors que cette assistance technique constitue également un instrument privilégié d’aide au développement. En effet, pour faire face aux nouveaux défis qui viennent d’être décrits, l’assistance technique (de longue comme de courte et moyenne durée) constitue un atout essentiel, car :

Dans de nombreux pays bénéficiaires de l’aide internationale, en outre, la France est particulièrement bien placée pour proposer une assistance technique appropriée, grâce à la communauté de langue, à une réelle empathie pour des cultures que l’histoire lui a rendu familière et en raison de la proximité des modes d’organisation étatique et administratives.

La gestion de l’assistance technique résidentielle

Une rénovation des modes de gestion de l’assistance technique résidentielle est donc indispensable pour trois raisons au moins :

la gestion directe par l’administration présente (en matière de recrutement, de temps de séjour et de rémunération) des rigidités incompatibles avec les exigences de la coopération ;

l’aide internationale est de plus en plus fréquemment mise en œuvre dans le cadre d’appels d’offres. Or l’administration, dont la culture est celle du service public, est mal préparée à répondre efficacement à des appels d’offres, qui relèvent d’une logique plus proche du secteur privé. Répondre avec succès à un appel d’offres implique une veille permanente, une grande réactivité et la capacité à formuler des offres « hybrides » (associant à la fois des compétences issues de la fonction publique et des compétences issues du secteur privé, de l’expertise de courte ou moyenne durée et de l’assistance technique résidentielle ; des compétences françaises et des compétences étrangères) ;

l’administration assumera d’autant mieux ses missions de conception, de pilotage stratégique et d’évaluation qu’elle fera faire davantage qu’elle ne fera elle-même, et délèguera les tâches purement gestionnaires.

Le choix de France Coopération Internationale (FCI)

Ces considérations conduisent à recommander d’ « externaliser » la gestion de l’assistance technique résidentielle et de la confier à FCI, à la fois parce qu’il n’existe pas d’autre opérateur idoine et en raison de la vocation et des atouts propres de FCI.

Les missions dont est d’ores et déjà chargé ce GIP (promouvoir et dynamiser l’offre française d’expertise de courte et moyenne durée) lui confèrent en effet une vocation à gérer également l’assistance technique résidentielle, car il n’y a pas de solution de continuité entre l’expertise de courte et moyenne durée et l’assistance technique de longue durée. Un même projet peut faire appel, simultanément ou successivement, à ces deux formes d’expertise.

Les atouts de FCI pour assumer ces missions complémentaires tiennent à sa capacité à passer des contrats de droit privé, facteur décisif, à sa capacité à mettre en œuvre des méthodes nouvelles, grâce à son habitude de l’interdisciplinarité et des partenariats internationaux, avec des structures privées comme avec des structures publiques, à sa capacité à offrir à toutes les structures françaises qui participent aux appels d’offres internationaux des services mutualisés (conseils d’ordre juridique ou technique pour la préparation d’appels d’offres formations, etc.), ainsi qu’à sa participation au réseau européen Eunida.

Une étude juridique préalable devrait être réalisée dans les toutes prochaines semaines, afin de préciser les modalités à retenir pour la rédaction des contrats des futurs assistants techniques gérés par FCI, ainsi que les conséquences matérielles pour les agents (certains bénéficient de la prise en charge du logement, partielle ou totale, de dispenses de taxes, les situations paraissant du reste très diverses). Par ailleurs, une période de transition doit être ménagée (aussi brève que possible, mais on voit mal comment elle pourrait être inférieure à deux ans), parce que FCI, en l’état actuel des choses, ne dispose, ni des structures, ni des personnels, ni des moyens logistiques appropriés.

Cette transition laissera le temps d’une décision définitive concernant la gestion de certains assistants techniques intervenant dans les domaines « régaliens », pour lesquels on peut s’interroger : ne conviendrait-il pas de maintenir l’actuelle gestion administrative ? Cette question complexe méritera un examen approfondi à la lumière de l’expérience des premiers mois de l’exercice par FCI de ses nouvelles compétences.

Les relations entre la DGCID, l’AFD, FCI et les autres opérateurs

La question des relations entre la DGCID, l’AFD, FCI et les autres opérateurs de l’assistance technique pose des problèmes délicats, auxquels le plus grand soin devra être apporté au moment même de la décision de transférer à FCI la gestion des assistants techniques.

D’une manière générale, FCI devra assumer les tâches de support et de soutien logistique, la DGCID et l’AFD conservant la maîtrise des contenus des projets (et par conséquent du choix final des assistants techniques). Le respect de ces principes entraîne des choix quant au mode de dévolution des crédits, par la DGCID comme par l’AFD, à FCI.

FCI devra en outre être l’animateur et le catalyseur du réseau des opérateurs publics d’expertise (de courte comme de moyenne durée), ce qui implique le maintien, voire le renforcement de la tutelle des Affaires étrangères (il conviendra que la présidence de FCI soit systématiquement confiée au Directeur général de la coopération internationale et du développement).

De l’unilatéralisme au contrat

Les assistants techniques sont affectés auprès d’une autorité étrangère, et c’est en principe celle-ci qui les choisit ; elle est par ailleurs signataire (avec le chef du SCAC) de leurs Lettres de mission.

Pourtant, des améliorations importantes pourraient être apportées en vue d’une gestion véritablement partenariale des assistants techniques. Les Lettres de mission pourraient faire place à des « Contrats de mission », afin que le vocabulaire traduise cette évolution.

L’expertise de courte et moyenne durée

Dans ce domaine, les mesures déjà prises marquent la bonne direction. FCI étant d’ores et déjà en charge de la promotion de cette forme d’assistance, il reste essentiellement à lui donner les moyens de sa montée en puissance (sans laquelle il ne serait, de toute manière, pas en mesure d’assumer ses nouvelles tâches en matière d’assistance technique) et, ainsi qu’il a déjà été signalé, à l’aider à organiser les autres opérateurs de l’expertise publique en un réseau dont il sera le catalyseur.

Quant à la mobilisation des fonctionnaires (et de leurs administrations) pour des missions de courte et moyenne durée, des mesures d’ordre juridique appropriées ont été adoptées ou sont en voie de l’être. Il conviendra tout d’abord de veiller, dans la gestion quotidienne, à ce qu’elles soient effectivement mises en œuvre, car c’est évidemment la pratique qui sera déterminante. Probablement serait-il en outre utile de réfléchir à certaines mesures complémentaires suggérées dans la dernière partie de ce Rapport. (pour les administrations : « réserves d’emplois »; pour les intéressés : bonifications d’indices, exigence d’une activité internationale pour l’accès à certaines responsabilités).

Tirer le meilleur parti de l’assistance technique

Une assistance technique mieux gérée et mieux positionnée sera un outil plus performant. Afin de tirer tout le parti possible des potentialités de cet outil, il conviendra également de :

veiller à un recrutement de qualité, ce qui implique en particulier d’offrir aux candidats potentiels des perspectives de carrière attrayantes et d’assurer la formation des candidats retenus ;

mettre en place un « pilotage » efficace, en organisant les assistants techniques en réseau, en veillant à une synergie plus poussée entre les différentes formes d’assistance technique et les divers opérateurs, et en définissant une politique de communication

Sans détailler à ce stade les mesures préconisées pour atteindre ces objectifs, il paraît utile d’insister sur trois points :

Le problème des ressources humaines

Un véritable problème de ressources humaines commence à se poser à notre coopération, et, en l’absence de mesures correctives fortes, il emporterait rapidement des conséquences graves. Un nombre croissant de candidats à des postes d’assistants techniques est dissuadé de faire acte de candidature, en raison de la réduction des durées de séjour, de l’absence de filières de reconversion organisées et de l’atonie du marché du travail, et peut-être surtout, en définitive, parce que la réduction drastique des effectifs s’est déroulée, au fil du temps, comme la chronique d’une mort annoncée, sans que quiconque semble s’en émouvoir.

Des difficultés sont également ressenties à l’administration centrale et dans les SCAC : alors que la coopération ne cesse de se diversifier, requérant des compétences de plus en plus variées, les personnels chargés de la mettre en œuvre couvrent un spectre de moins en moins large, du fait de la réduction importante du nombre des emplois de contractuels disponibles, et aussi, il faut bien le dire, d’un certain découragement des vocations, du au rétrécissement progressif des perspectives de carrière pour les contractuels (ceux-ci ne peuvent plus guère espérer obtenir, comme ce fut longtemps le cas, des responsabilités en administration centrale). Alors que les qualifications issues de la FOM se sont peu à peu éteintes, celles qui sont issues d’autres horizons, administratifs ou extra-administratifs, sont à leur tour menacées d’épuisement.

Une gestion appropriée de l’assistance technique offrirait une chance de contrecarrer cette évolution. Il faudrait pour cela réunir les conditions permettant d’accorder à un plus grand nombre d’assistants techniques un emploi, soit à la DGCID, soit dans un SCAC, soit à l’AFD (à la centrale ou dans une agence à l’étranger) et de poursuivre une carrière alternant les affectations dans ces différentes structures. Cela supposerait la reconstitution d’un « stock » minimal d’emplois contractuels.

Autant, en effet, il serait malsain de prétendre (re) créer une « carrière » d’assistant technique, autant il est temps de mettre un terme à un discours et une pratique selon lesquels une mission d’assistance technique n’est qu’une parenthèse avant un retour définitif à la profession initiale en France. Cela revient à accréditer l’idée que prendre un poste d’assistant technique, c’est s’engager dans la voie de la précarité, et à provoquer subséquemment une désaffection croissante. Il devient urgent de ne plus confondre carrière dans l’assistance technique et carrière dans les métiers divers de la coopération. Affirmer – à juste titre – qu’il serait désormais inconcevable de prétendre passer toute une vie professionnelle dans l’assistance technique ne doit pas conduire à exclure de la « galaxie coopération » des compétences qui y font de plus en plus cruellement défaut et qui se trouvent être particulièrement présentes chez nos assistants techniques. Il y a d’ailleurs, là encore, une étrange exception française ; c’est ainsi qu’un pourcentage important des personnels employés par la GTZ dans des fonctions d’assistants techniques se voit accorder, en fin de mission, un contrat à durée indéterminée, et alterne ensuite entre la centrale et l’étranger – agences ou assistance technique sur le terrain. En suivant cet exemple, la coopération française retrouverait l’indispensable diversité de profils de ses agents et demeurerait « en phase » avec les réalités de terrain. L’assistance technique redeviendrait plus attractive, et les intéressés auraient davantage de chances de trouver des postes dans les organisations internationales, qui, lorsqu’elles proposent des postes de responsabilité, exigent habituellement une expérience de terrain importante (souvent dix ans).

La nécessité d’un dispositif de formation performant

La reconstitution de « viviers » de compétences et leur renouvellement permanent ne suffiront pas à maintenir l’efficacité de notre coopération si un système de formation performant n’est pas reconstitué. L’ancien ministère de la coopération disposait de structures de formation et offrait des stages nombreux et diversifiés. Force est de constater que les choix budgétaires effectués depuis la « fusion » avec les Affaires étrangères ont abouti au démantèlement de ce dispositif et que l’on constate aujourd’hui une véritable carence, qui constitue une exception française.

Assistance technique et pilotage stratégique

Le transfert à l’AFD d’éléments importants du « portefeuille » de projets de la DGCID et le fait que les assistants techniques opérant pour la DGCID, bien souvent, ne gèreront plus eux-mêmes de projets (lorsqu’ils rempliront des fonctions de nature « régalienne ») comportent pour la DGCID un risque sérieux : celui d’un « éloignement du terrain » ne lui permettant plus de disposer des informations indispensables pour nourrir sa réflexion et lui permettre de définir des orientations générales en prise avec la réalité. Parer ce danger impliquera une utilisation judicieuse de l’assistance technique et une déconcentration des responsabilités faisant une plus grande part aux « équipes France » dans les postes.

Conclusion

La réduction drastique des effectifs de l’assistance technique résidentielle a sans nul doute partiellement répondu à une volonté stratégique (mettre fin à une coopération de substitution qu’il n’était effectivement pas concevable de perpétuer indéfiniment), mais elle a tout autant résulté des choix réalisés pour faire face aux contraintes budgétaires. Pour les Finances comme -depuis la « fusion »- au sein des Affaires étrangères, l’assistance technique a été une « variable d’ajustement ».

Un seuil critique est désormais atteint, et la situation actuelle ne saurait se prolonger sans que l’existence même de l’instrument -et avec lui une dimension spécifique essentielle de la politique française de coopération- soit en cause. Pour l’assistance technique, qui n’a cessé depuis un quart de siècle de rétrécir comme une peau de chagrin, il est minuit moins cinq.

Il serait pourtant paradoxal que la France laisse dépérir un outil qui a longtemps été au fondement de sa coopération, au moment où, dans tous les pays que la coopération internationale s’efforce d’aider à sortir du sous-développement, la « demande » d’assistance technique est croissante. Cette demande s’adresse largement à la France. Elle émane des bénéficiaires potentiels, mais aussi, phénomène intéressant, des autres bailleurs de fonds : les Rapporteurs ont rencontré, chez les interlocuteurs étrangers qu’ils ont consultés, à la fois un certain étonnement devant l’objet de leur mission (tant l’assistance technique française apparaît à leurs yeux figée en elle-même pour l’éternité) et un véritable intérêt (l’éventualité d’une modernisation de l’assistance technique française étant porteuse de la promesse d’une efficacité accrue de l’aide internationale).

Il serait d’autant plus dommage de laisser dépérir cet outil que, on l’a dit, l’assistance technique a largement amorcé sa mutation et que les changements déjà intervenus vont dans le bon sens.

Mais les évolutions en cours doivent être considérablement accélérées et amplifiées, et cela n’ira pas sans changer des structures et méthodes de travail qui les inhibent, où à tout le moins les freinent.

Le présent Rapport s’efforce de formuler dans cette perspective des propositions formant un ensemble cohérent et dont les effets peuvent se renforcer mutuellement.

Il est peut-être néanmoins utile de revenir brièvement sur celle dont les implications paraissent devoir revêtir la plus grande portée : la dévolution à FCI de la gestion de l’assistance technique résidentielle. Les Rapporteurs en ont conscience: cette proposition constitue un pari, dans la mesure où ce GIP en est encore au stade embryonnaire, et n’est encore doté ni des structures ni des moyens adéquats, en personnel notamment. Ils ont cependant acquis la conviction que FCI, qui fait déjà passer sur notre coopération une légère brise de renouveau, est le seul instrument ayant vocation, par son statut et ses méthodes de travail, à lui conférer le souffle dont elle a besoin. Or, créer encore un instrument nouveau ferait perdre un temps précieux et n’offrirait pas davantage de garanties de réussite.

Le pari doit donc être tenté, ce qui implique de se donner - et de donner à FCI- les moyens du succès. Il ne faut pas entendre par là seulement des moyens au sens habituel du terme. Il faut aussi, et tout autant, donner à FCI les moyens institutionnels d’être, dans le « système » de coopération française, le catalyseur de la modernité, ce qu’il ne pourra devenir qu’en étroite synergie avec la DGCID (le maintien du mode de tutelle actuel de FCI représentant à cet égard un élément décisif) et à la condition que la DGCID elle-même soit reconnue, conformément aux décisions de principe prises par le CICID du 20 juillet dernier, comme l’instrument de la cohérence de notre coopération, au service du ministre des affaires étrangères et du ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie, et qu’elle continue à recevoir le soutien politique dont elle a besoin pour s’affirmer comme telle.

Il est minuit moins cinq. Mais en même temps, le moment est favorable, parce que l’impulsion politique a été donnée par le CICID de juillet 2004, parce que la mutation entamée marque la bonne direction, et parce que les personnels sont prêts à se mobiliser, pour peu qu’un discours d’engagement leur insuffle une confiance nouvelle. Le CICID ayant affirmé la volonté politique du gouvernement, il est désormais urgent d’élaborer une doctrine de l’assistance technique, et de l’appliquer.


DÉCISIONS À ARRÊTER POUR LA MISE EN ŒUVRE
DE LA RÉFORME DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE

Rendre l’assistance technique plus lisible

Publier, avant l’été 2005, puis régulièrement, un Livre blanc de la coopération comportant un volet « assistance technique ».

Veiller, à l’occasion de la répartition de l’assistance technique en cours entre la DGCID et l’AFD, à éviter le saupoudrage et à mettre en place des « masses critiques » suffisantes.

Confier à FCI la gestion de l’assistance technique résidentielle (sans toutefois lui accorder de monopole)

Arrêter une décision de principe quant à l’ampleur du transfert (faut-il maintenir le mode de gestion actuel pour les assistants techniques exerçant dans le domaine régalien ?).

Diligenter une étude juridique préalable portant sur :

- les modifications à apporter à la convention constitutive de FCI, en s’assurant de l’adéquation de la forme juridique du GIP à ses nouvelles missions;

- les conséquences du transfert pour les personnels et les compensations à prévoir éventuellement ;

- les conséquences prévisibles des évolutions en cours de la réglementation du travail et de la jurisprudence (y compris dans le cadre européen) sur les contrats à durée déterminée.

Donner à FCI les moyens d’assurer ses nouvelles missions (effectifs suffisants – une trentaine d’agents paraissant constituer un objectif raisonnable ; possibilité de recruter, en tant que de besoin, des spécialistes sur le marché du travail ; disponibilité d’une trésorerie adéquate).

Ménager une transition de deux années, jusqu’au 1er janvier 2007.

Réaliser une étude de la « galaxie » des opérateurs d’expertise publique française et des mesures à prendre éventuellement pour mieux les « fédérer » autour de FCI.

Organiser les rapports entre la DGCID, l’AFD, FCI et les autres opérateurs

Définir précisément les missions de FCI (support, soutien logistique, partage juridique), de manière à prévenir toute dérive (la DGCID et l’AFD doivent conserver la responsabilité du choix des assistants techniques et de la définition des contenus).

Veiller au maintien des modalités actuelles de tutelle de FCI (cohérence de la tutelle).

Dans la dévolution annuelle de crédits à l’AFD par la DGCID, éviter la dévolution séparée des crédits d’assistance technique et des autres crédits de projets (ce qui ne préjuge pas, dans la « Revue des portefeuilles en cours », de la répartition du volant actuel d’assistants techniques, certains projets transférés pouvant être mis en œuvre selon des modalités nouvelles).

Poser le principe que, dans tous les cas possibles, FCI -qui sera juridiquement l’employeur des assistants techniques- mettra l’assistance technique en œuvre dans le cadre de conventions passées par lui avec les autorités étrangères d’emploi. Si FCI considère que les conditions qui lui sont proposées à cet égard par l’AFD et la DGCID ne sont pas compatibles avec ses modes de fonctionnement, procéder au niveau de la tutelle aux arbitrages nécessaires.

Définir le positionnement et les missions des assistants techniques sur un mode véritablement partenarial. Remplacer les Lettres de mission par des Contrats de mission (éventuellement négociés avec d’autres bailleurs de fonds dans une perspective de mutualisation des moyens).

Assurer un suivi politique de moyen terme des décisions prises en vue de la mobilisation de l’expertise publique de courte et moyenne durée (suites du Rapport Boucher). Réexaminer l’éventualité de créer des « réservoirs d’emplois » dans les administrations, comme le proposait le Rapport Boucher.

Réfléchir à la mise en place éventuelle de bonifications d’indices et à la possibilité d’exiger une expérience internationale pour l’accès à certaines responsabilités.

Recréer un dispositif de formation performant (stages diversifiés, Institut de formation, voire « IHEDN » de la coopération).

Donner à la DGCID les moyens d’assumer une mission générale de communication pour la coopération française.

Mettre en place, pour une durée de six mois, un groupe de suivi (et éventuellement des sous-groupes spécialisés) pour :


INTRODUCTION

Le présent Rapport comporte cinq parties, qui s’attachent successivement à :

Première partie :
LA SITUATION ACTUELLE
DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE FRANCAISE :
MYTHES ET REALITES

Par assistance technique, on entend le plus souvent en France l’assistance technique de longue durée, dite aussi "résidentielle", alors que l’on qualifie d’"expertise" les missions de courte durée. Par facilité de langage, cet usage sera repris dans le présent Rapport.

Il importe cependant de comprendre qu’il n’y a pas de solution de continuité entre ces différentes formes d’activité de conseil. D’ailleurs, d’autres bailleurs de fonds (l’Allemagne, par exemple) ne font pas la distinction et disposent d’une seule expression pour désigner ces deux formes d’activité d’expertise.

Conformément aux termes de leur Lettre de mission, les Rapporteurs ont attaché une attention particulière à l’assistance technique résidentielle (qui est celle à laquelle on pense habituellement lorsque est évoquée la nécessité d’une adaptation de l’assistance technique française), sans négliger pour autant l’expertise de courte et moyenne durée (qui revêt une importance croissante dans le « paysage » de l’aide publique internationale).

I - L’ASSISTANCE TECHNIQUE RÉSIDENTIELLE

1) La situation actuelle

En 2004, les assistants techniques sont au nombre de 1 916 (en fait 1 547 si l’on décompte les 369 volontaires internationaux) .

Le coût de cette assistance technique est de 183 millions d’euros, soit une part minime de l’APD totale française : 3,34 %. (en 2004, l’APD française est en effet d’environ 5,5 milliards d’euros). Ce montant représente un peu plus de 10% de l’APD gérée par le ministère des affaires étrangères.

Ce coût est proche de celui du FSP, mais faible au regard d’autres rubriques de l’APD française, en particulier le coût des initiatives de désendettement, qui, en 2004, représentent 25 % du total de l’APD.

En pourcentage, ce coût est proche de celui de l’assistance technique dans les pays de l’OCDE, qui se situe dans une fourchette de 3 à 4%. Cela étant, le coût français demeure probablement supérieur à la moyenne, car les statistiques de l’OCDE incluent, outre les rémunérations, certaines dépenses logistiques, et peut-être même certaines dépenses d’expertise sur marché.

Aujourd’hui, les principaux objectifs de l’assistance technique sont :

2) L’évolution des effectifs et des crédits depuis 20 ans

a) Les effectifs globaux

Au début des années quatre vingt (époque à laquelle les effectifs ont atteint leur niveau le plus élevé), on dénombrait près de 23 000 assistants techniques. Ils étaient près de 4 500 dans la seule Côte d’ivoire, et 150 au Niger, pays alors considéré comme mal pourvu en matière d’assistance technique.

Depuis lors, la baisse a été régulière. En 1990, le nombre des assistants techniques était légèrement supérieur à 9000 (7189 + 1884 CSN) ; ce nombre a diminué de 11% en moyenne par an (la baisse se situant dans une fourchette de –6% à -14%, avec une seule année de stabilité). Depuis 1990, les effectifs ont donc été divisés par cinq.

Le chiffre actuel ne représente plus que 8% de celui de 1980 (après une division par 12 du nombre initial), et, en 2004, on trouve seulement 160 assistants techniques au Sénégal, pays dans lequel ils sont les plus nombreux.

b) Les crédits

En 1984, le coût de l’assistance technique était de 467 millions d’euros pour une APD totale de 7 milliards, soit 6,7%. Le tableau suivant montre l’évolution depuis 1994.

c) La répartition géographique

L’assistance technique française a été dans une mesure notable redéployée en dehors de ses zones traditionnelles (c’est à dire en dehors des pays formant ce que l’on appelait le "champ"), contrairement à une perception parfois mal informée qui persiste encore largement.

Bien qu’elle demeure la région la plus "favorisée" en termes d’assistance technique, l’Afrique sub-saharienne a en effet connu la diminution proportionnelle la plus importante dans les effectifs d’assistance technique : De 1990 à 2004, dans les pays de l’ex  « champ » le nombre de postes est passé de 6 771 à 1 157, soit une division par 6, alors que dans le reste du monde, ce nombre n’a été divisé que par 3. En 2004, le pourcentage des assistants techniques affectés dans l’ex « champ » est de 40 %.

Compte tenu de la rapidité de l’évolution, c’est en fait le risque de « saupoudrage » qui se profile. Ce n’est pourtant pas une alternative souhaitable. Une masse critique minima n’est-elle pas requise pour atteindre un certain niveau de résultats ?

La France dispose aujourd’hui d’assistants techniques dans 142 pays. Leur nombre n’est supérieur à 50 que dans 8 pays : Sénégal (160), Gabon (111), Cameroun (96), Madagascar (83), Tchad, Djibouti, Mauritanie, Mali.

Si près de 2/3 des assistants techniques exercent encore en Afrique sub-saharienne, on en compte également 174 dans les pays de l’OCDE, et la répartition pour les autres continents est la suivante : 171 en Asie et Océanie (9 % de l’effectif total, contre 6 % en 2002), 145 en Europe, 133 au Moyen-orient, 68 en Amérique du nord et 67 en Amérique du sud. Le cas extrême des États-unis est significatif : le nombre des postes est passé de 36 en 2002 à 52 en 2004, soit une augmentation de 44 % (malgré la réduction drastique et continue des effectifs globaux) : l’un d’eux est à la Brooking Institution, l’un des principaux think tanks.

Le tableau suivant matérialise les « parts » des différents continents

d) La répartition sectorielle

La répartition par secteurs d’intervention demeure plus stable et les réductions d’effectifs ont été relativement équilibrées entre les secteurs. Les tableaux suivants montrent l’évolution depuis 1999.

On note la proportion, particulièrement insignifiante, du nombre des assistants techniques affectés auprès d’organisations multilatérales : (1 %). Ce chiffre ne traduit qu’une option à courte vue, très dommageable pour la future présence française et le rôle de la France dans ces organismes ?

On peut par ailleurs s’interroger sur certains faits :

si certaines évolutions correspondent à une volonté politique manifeste (la part de l’audiovisuel et des techniques de communication, par exemple, double, même si elle ne représente encore que 1 à 2%), il peut paraître paradoxal, au moment où notre coopération est censée se recentrer sur les Objectifs du Millénaire (OMD), que la baisse la plus forte (- 62 % en 4 ans) soit intervenue dans le domaine du développement social et de la coopération éducative;

la part du « Divers non sectorisé », a augmenté de façon importante. Même si, en termes relatifs, cela ne représente qu’une part minime, il serait intéressant de vérifier si cet accroissement n’illustre pas le risque déjà mentionné de « saupoudrage » ;

la diminution, également rapide, de l’assistance technique dans le domaine financier, domaine essentiel à la bonne gouvernance et à l’efficacité de État (et donc de notre aide). Cette diminution s’était en fait produite dès les années quatre-vingt dix (diminution de moitié, de 160 à 80, en dix ans). Il s’y est ajouté dans la période récente un redéploiement, également rapide, en faveur des pays de l’ex-URSS (plus de 40 % des assistants techniques dans le domaine financier y sont en poste) ; les enjeux dans cette région sont, il est vrai, fondamentaux, mais il est dommage que cette évolution, en elle-même heureuse, soit faite au détriment des partenaires traditionnels d’Afrique subsaharienne, dont les besoins en la matière sont aussi très importants.

Répartition sectorielle des effectifs

e) Les profils des assistants techniques

Le temps n’est plus ou un assistant technique pouvait passer dix ou douze ans, voire davantage, dans un pays, avant d’effectuer dans un autre un séjour de la même durée. Les durées de séjour sont maintenant réglementées (en principe deux séjours de quatre ans au maximum). Parmi les assistants techniques actuellement en fonction, un peu plus de 5 % seulement sont à l’étranger sans interruption depuis plus de 8 ans, et 1,4 % depuis plus de 12 ans.

Parallèlement, l’âge moyen des assistants techniques a diminué.

3) L’évolution des méthodes

Une évolution est également intervenue concernant les méthodes de la coopération. L’assistance technique de «  substitution » a pratiquement disparu, même s’il en subsiste quelques « poches », comme par exemple au Gabon. Depuis le début des années quatre-vingt dix au moins, la coopération de la France s’est progressivement fondée sur la notion de partenariat. Bien entendu, c’est également cette notion qui prévaut dans les relations avec les partenaires de l’Europe élargie.

Plus récemment, la coopération a entrepris, d’une part de mettre en place des aides-programmes (d’abord avec le Burkina Faso et le Niger), d’autre part de s’associer au sein de pôles régionaux d’expertise avec des partenaires multilatéraux (pôle Éducation et pôle Développement rural à Dakar).

Les montants financiers et le nombre d’assistants techniques affectés à cette nouvelle forme de coopération demeure, certes, limité, mais le « virage » est amorcé et une maturation des idées est en cours.

4) Le bilan

Le bilan de ces quarante ans d’assistance technique française n’est pas facile à établir. Il n’existe pas d’évaluation globale, et la "gestion par objectifs" commence seulement à s’implanter dans l’administration. La mise en place de la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances), à partir du 1er janvier 2006, en introduisant une gestion budgétaire par objectifs, devrait permettre une meilleure évaluation, plus régulière, des résultats.

Pourtant, il est pour le moins excessif de condamner sans nuances "l’ancienne" assistance technique, comme cela a souvent été fait. L’ombre politiquement chargée de certains acteurs passés de la coopération sub-saharienne a en fait recouvert bien des aspects positifs, et il paraît possible d’affirmer que cette « assistance technique à la française », très présente sur le terrain depuis l’ère des indépendances jusqu’au début des années 1990:

Il est vrai qu’un certain décalage s’est ensuite produit, depuis 15 ans environ, par rapport à un monde en rapide évolution, en cours de globalisation. L’adaptation a peut-être été entreprise trop tardivement, à la fois sans doute pour des raisons politiques et du fait de lenteurs administratives.

5) L’assistance technique dans les coopérations étrangères

Cette assistance technique massive, pendant plusieurs décennies, a fait du modèle français un modèle original et unique, par rapport à l’approche adoptée par d’autres anciennes puissances, qui se sont, soit désengagées de l’assistance technique, soit concentrées sur des pays « cibles » en nombre restreint, soit recentrés très largement sur le multilatéral. C’est ainsi que non seulement des pays comme les pays scandinaves, mais également des pays qui ont également été des puissances coloniales emploient peu d’assistants techniques : 250 pour la Grande-Bretagne, 50 pour la Belgique (avec un volume de coopération beaucoup plus faible).

Pourtant, la spécificité de l’assistance technique française est beaucoup moins marquée qu’elle ne l’était il y a encore dix ans, à la fois parce que ses effectifs se sont considérablement amenuisés, et parce que d’autres bailleurs de fonds utilisent de plus en plus des formes d’assistance technique qui, malgré les différences de statuts, remplissent des fonctions comparables.

C’est ainsi que la GTZ allemande emploie près de 1 500 experts affectés à l’étranger pour une longue durée, soit un nombre très proche de celui des assistants techniques français résidentiels (si l’on ne compte pas les volontaires internationaux). Les organisations multilatérales utilisent massivement une assistance technique, y compris de longue durée. La Banque Mondiale, pour sa part, tout en ayant recours, pour ses prêts et/ou projets, à la formule dite "d’exécution par les gouvernements", utilise des missions "lourdes" et régulières d’experts pour faciliter et, en fait, contrôler assez étroitement la mise en œuvre de ses projets par et dans les États récipiendaires. L’Union européenne, pour ce qui la concerne, n’est pas en mesure de dire combien d’experts de longue durée elle emploie.

Cette situation est d’ailleurs caractéristique : l’hétérogénéité des statistiques, et parfois leur manque de continuité, rend les comparaisons difficiles.

II - L’EXPERTISE DE COURTE ET MOYENNE DURÉE

En l’absence d’une définition explicite, on entendra ici l’usage courant et par « expertise de courte et moyenne durée » les missions d’expertise d’une durée inférieure à dix mois. Cette césure correspond dans l’administration à une réalité tangible, puisque, au-delà de dix mois à l’étranger, un fonctionnaire ne perçoit plus d’indemnités journalières et est rémunéré selon le régime de l’indemnité de résidence.

L’expertise de courte et moyenne durée doit être considérée comme un véritable marché. On peut estimer à environ 2,5 milliards d’euros par an le total des marchés de services financés par l’aide publique internationale et mis en œuvre sous forme d’appels d’offres. Dans leur majorité, les projets financés sur ces crédits se situent dans une fourchette comprise entre 100 000 et 3 000 000 d’euros. Le coût moyen d’un expert est compris entre 500 et 1 500 euros par jour.

A titre d’exemple, le programme américain MCA (Millenium challenge account) dispose en 2004 de un milliard de dollars, dont la mise en œuvre sera confiée à des opérateurs qui pourront être étrangers. Or, près de la moitié des pays éligibles sont des francophones ou des lusophones avec lesquels nous entretenons une coopération active (Sénégal, Mali, Bénin, Vanuatu, Mozambique, Cap Vert)

1) L’expertise française de courte et moyenne durée : état des lieux et parts de marché

Alors que l’assistance technique résidentielle est essentiellement mise en œuvre par État ou par des opérateurs organiquement liés aux administrations, l’expertise de courte durée est mise en œuvre par une multiplicité d’opérateurs, et tout autant par des opérateurs privés que par des opérateurs publics. Dans bien des cas, d’ailleurs, un partenariat public / privé est un gage d’efficacité dans la conquête des marchés.

a) L’expertise mise en œuvre par les opérateurs publics

Aucun ministère ne paraît disposer d’une comptabilité analytique lui permettant de déterminer le montant des ressources qu’il consacre à l’achat sur marché d’expertise de courte durée.

Une bonne vingtaine d’opérateurs organiquement liés à des administrations sont dédiés à des activités internationales, qui comportent une part d’assistance technique résidentielle, mais mettent majoritairement en œuvre une expertise de courte et moyenne durée. Parmi ces opérateurs, seuls cinq réalisent un chiffre d’affaires supérieur à 1 million d’euros.

b) L’expertise mise en œuvre par le secteur privé concurrentiel

En comparaison de leurs concurrentes étrangères, notamment anglo-saxonnes, les sociétés françaises d’expertise technique sont peu nombreuses, de taille réduite, et leurs marges d’exploitation apparaissent modestes (leur rentabilité, semble-t-il, ne dépasse guère 5 %).

Il semble que le chiffre d’affaires des plus importants se situe aux alentours de 60 millions d’euros par an. Le troisième par ordre d’importance, par exemple, déclare réaliser un chiffre d’affaires de 30 millions d’euros (dont 40 % en Afrique et 40 % en Europe de l’Est), et employer 60 personnes au siège, 75 expatriés (à l’étranger pour plus de trois ans) et 650 experts sous contrat de courte et moyenne durée (ce dernier chiffre étant évidemment susceptible de variations importantes).

La France, en fait, n’a guère de tradition de consultance, alors que le Royaume Uni, en particulier, dispose à l’évidence d’une expérience bien supérieure en ce domaine et sait également mieux marier à l’international les expertises publique, parapublique (universités, etc.) et privée (sociétés de conseil, ONG).

On ne trouve ainsi qu’une seule société française parmi les 20 premiers opérateurs mondiaux en ingénierie, qui sont surtout anglo-saxonnes. Les cent premiers, parmi les cabinets d’avocats, sont anglo-saxons. Dans le domaine de l’expertise comptable, quatre grands réseaux internationaux dominent le marché, laissant peu de place aux cabinets français.

Promouvoir l’expertise privée

L’objet du présent Rapport est essentiellement la promotion de l’expertise publique. Il serait également intéressant de mener une réflexion mériterait quant à la manière de promouvoir l’expertise privée française.

Deux questions mériteraient en particulier d’être examinées :

certains bailleurs de fonds (par exemple EuropeAid) exigent des opérateurs, en échange d’avances de démarrage, une caution. Cette exigence est d’autant plus contraignante pour les sociétés françaises que leur taille est, comme on l’a constaté, relativement modeste, et leur trésorerie par conséquent limitée ;

une autre question est celle de l’escompte des créances liées à ces marchés. Les contrats étant le plus souvent passés par les pays bénéficiaires (c’est à dire des pays en développement), les banques appliquent à ces créances un coefficient de risque important (bien que les fonds proviennent d’institutions internationales particulièrement solvables).

Dans d’autres pays, notamment en Allemagne, existent des mécanismes qui aident les opérateurs privés à faire face à ces difficultés

L’expertise mise en œuvre par les associations

Il ne paraît pas exister d’appareil statistique permettant de mesurer le volume d’expertise mis en œuvre par les ONG françaises (qu’elle soit de courte ou de moyenne durée) ou de déterminer le nombre d’experts qu’elles emploient à l’étranger pour des périodes plus longues.

On peut simplement inférer de quelques données d’ordre général que le volume d’expertise technique mis en œuvre par les ONG françaises ne peut qu’être modeste. On sait, en effet, que celles-ci ont, pour la plupart, des ressources propres limitées au regard des grandes ONG anglo-saxonnes, des Fondations ou ONG allemandes. De plus, la part d’APD française qui transite par les ONG demeure relativement limitée. C’est ainsi que :

* *

Au total, le bilan de l’expertise française de courte et moyenne durée est très difficile à réaliser, faute, là encore, d’un appareil statistique idoine. Deux impressions prévalent cependant, qui paraissent partagées par tous les « acteurs » :

ce bilan (que l’on pense au secteur privé ou au secteur public) est très inférieur à celui de plusieurs concurrents, en particulier à celui des Anglo-saxons ou de l’Allemagne ;

les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des potentialités françaises.

L’examen des mesures qui pourraient être prises pour favoriser l’expansion du secteur privé concurrentiel déborde le cadre de la présente Mission. Celle-ci a donc concentré sa réflexion sur la manière de promouvoir l’expertise publique.

A cet égard, du reste, de profondes transformations, souvent méconnues, sont déjà intervenues au cours des dernières années, au point que l’on peut même parler d’une mutation en cours.

3) La mutation en cours du dispositif d’expertise publique de courte et moyenne durée

Deux progrès importants méritent d’être signalés: la création dans la période récente de nouveaux opérateurs, spécialement France Coopération Internationale, qui atteignent progressivement leur vitesse de croisière, et l’adaptation en cours du cadre juridique, en vue de favoriser la mobilisation de l’expertise publique de courte et moyenne durée.

La création de France Coopération Internationale

La création en 2002 de France Coopération Internationale (FCI), GIP placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, représente une étape décisive en vue de la mise à niveau de l’expertise française de courte durée.

Les objectifs assignés à FCI par ses initiateurs étaient de moderniser l’assistance technique française, de l’adapter aux nouvelles exigences de la coopération internationale, ainsi que de fédérer les compétences françaises, privées comme publiques, afin de proposer aux pays partenaires une expertise plus riche et mieux adaptée, et d’accroître la part de marché française dans la compétition internationale.

Dans cette perspective, il remplit pour le moment essentiellement les fonctions suivantes :

Créé en avril 2002, FCI peut être considéré comme véritablement opérationnel depuis le début de l’année 2003, et déploie progressivement son activité.

D’ores et déjà, son bilan n’est pas négligeable. La valeur des activités en cours atteint en septembre 2004 trois millions d’euros (contre 75 000 euros fin 2003). La répartition des activités conduites montre l’utilité de FCI, à la fois pour assurer une meilleure compétitivité française sur le marché des appels d’offres internationaux (deux tiers des activités sont réalisées dans ce cadre, tandis que les commandes du ministère des affaires étrangères représentent seulement 10 %, et celles de l’AFD 5 %), et pour conforter les positions de la coopération française en Europe (72 % du volume des activités concernent les « Jumelages institutionnels » financés par l’Union européenne).

Les autres opérateurs

Au cours des années précédentes avait été créée toute une série d’organismes qui poursuivent, peu ou prou, les mêmes objectifs que FCI. Ces créations représentaient déjà un progrès notable. Mais aucun de ces opérateurs n’a atteint une masse critique suffisante au plan international, et la création de FCI vise à fédérer les efforts de ces entités et à leur fournir des services dont leur taille réduite ne leur permet pas de disposer.

La structure juridique de ces entités peut être un GIP (comme l’ADETEF), une association (comme ACOJURIS) ou une société anonyme (comme CIVIPOL).

Elles déploient généralement leur activité dans un périmètre qui correspond au champ de compétence d’un ministère, auquel elles sont organiquement liées. La plupart d’entre elles associent toutes les compétences et tous les métiers, privés aussi bien que publics, actifs dans le domaine considéré (magistrats, avocats et universitaires pour ACOJURIS, etc.) et nouent des alliances avec des sociétés privées d’expertise.

Il n’a pas été possible aux Rapporteurs, dans le temps qui leur était imparti, de procéder à un bilan de l’activité de ces organismes. Il apparaît néanmoins que :

Il est du reste frappant de constater que c’est dans les secteurs où n’existe aucune structure de ce type (éducation et santé) que les parts de marché françaises sont les plus faibles, et même dérisoires.

b) La mobilisation de la fonction publique

La France éprouve souvent des difficultés à proposer une expertise de courte et moyenne durée lorsque les compétences requises sont celles de fonctionnaires, ce qui représente pour elle un handicap croissant dans la compétition internationale. Or, ces compétences sont de plus en plus fréquemment requises, qu’il s’agisse de moderniser les administrations dans des États demeurés en marge de la modernisation, voire de construire un État ruiné par un grave conflit interne, d’aider à mettre en place un système judiciaire adapté à un État de droit naissant ou d’accompagner un processus de décentralisation.

Les compétences de la fonction publique dans ces domaines étant particulièrement reconnues et recherchées, il est important pour la France de tirer le meilleur parti de ce potentiel.

Partant de ce constat, une Communication présentée en Conseil des ministres du 9 avril 2003 par le ministre de la fonction publique, de la réforme de État et de l’aménagement du territoire, a annoncé la mise en œuvre d’un plan destiné à favoriser la participation des fonctionnaires français, sous forme de missions de courte et moyenne, à des programmes de coopération internationale.

L’impulsion donnée par cette Communication a débouché -après la remise d’un rapport Boucher- sur des mesures importantes pour favoriser la disponibilité des fonctionnaires en vue de telles missions et rendre leur participation à celles-ci plus attractive pour eux. En particulier :

Ces textes ne vaudront évidemment que si les pratiques qui s’instaurent en respectent l’esprit. Des mesures incitatives seront extrêmement utiles (cf. 4ème partie).

Une étape très importante n’en est pas moins franchie, puisque les conditions juridiques d’un essor de l’expertise publique française de courte et moyenne durée – composante essentielle de l’expertise française – sont désormais remplies ou en voie de l’être.

III – La Coopération française et l’Europe

1) L’enjeu européen

En 2004, l’APD mise en œuvre par l’Union Européenne sera supérieur à 7 milliards d’euros, dont 2,4 milliards pour le FED. La contribution française à cette aide s’élève à environ 1,4 milliard (la France finance le FED à hauteur de 24,7%, et les autres budgets européens à hauteur d’environ 17%).

Ces chiffres sont à comparer au montant de l’APD française : environ 6,5 milliards d’euros en 2004 (un peu plus de 5 milliards une fois décomptés les 593 millions de la contribution au FED -qui finance l’APD européenne en faveur des pays ACP- et les 800 millions supplémentaires versés au titre des autres programmes européens : MEDA, programmes destinés aux pays d’Europe de l’Est) .

Pour la France, l’enjeu européen est double, et induit deux objectifs :

L’assistance technique peut constituer un atout important dans la poursuite de ces objectifs :

2) Un bilan très honorable

Sur ces deux points, la France paraît plutôt bien placée. S’agissant de « parts de marchés », la recherche de statistiques fiables et cohérentes relève de la quête de l’impossible. On peut cependant noter que les « retours » pour la France sur les programmes FED, semblent proches de sa contribution et que, pour les jumelages (850 jumelages à ce jour, pour un montant de 775 millions d’euros), la France, présente dans 21% des jumelages (comme chef de file ou comme partenaire), se situe, à cet égard, en seconde position derrière l’Allemagne. Quant aux END, les Français sont les plus nombreux (185).

3).Les faiblesses

Ces résultats satisfaisants ne doivent pas être compris comme une incitation à s’endormir sur ses lauriers. En effet :


Deuxième Partie :

L’ASSISTANCE TECHNIQUE :
OBJECTIFS ET MISSIONS

I - AUJOURD’HUI

Pour arriver à l’assistance technique dans sa forme actuelle, une évolution importante a donc eu lieu. Celle-ci est parfois assez mal connue, pour des raisons variées, dans les opinions française et étrangère, car l’assistance technique ne fait l’objet ni de publications d’ensemble régulières ni de vrais débats, dans l’opinion publique ou au Parlement. Elle ne semble plus vraiment être un sujet politique national – contrairement à ce qui se passe dans les pays scandinaves, au Royaume-Uni ou en Allemagne.

L’assistance technique française a connu une mutation certaine. Elle n’est plus un instrument aussi lourd en nombre, en termes de budget, en termes de concentration géographique ou en termes de fonctions.

Entre autres malentendus, il est souvent impliqué que l’assistance technique est ou a été imposée à certains États, et en particulier aux États du "champ", et n’est pas l’objet de requêtes "spontanées" de la part de ces derniers. Or, il apparaît bien souvent aux opérateurs du développement sur place qu’il est bien difficile de supprimer des postes avec l’accord des bénéficiaires. De plus, il n’est pas facile de ne pas être sollicité par des requêtes souvent excessives d’assistance technique, comme lors des Commissions Mixtes, rencontres à haut niveau à Paris, etc.

L’assistance technique inclut, de moins en moins, un élément de subordination, particulièrement à l’heure actuelle de la globalisation. Les États européens par ailleurs procèdent couramment à des échanges de fonctionnaires et de techniciens, ce qui est aussi une pratique courante pour le secteur privé tourné vers l’international. Apporter des techniques et adapter des connaissances est un des facteurs essentiels de l’investissement et des échanges, particulièrement en dehors du territoire national. L’heure est désormais, aussi et beaucoup, aux partenariats et aux "jumelages" intergouvernementaux, particulièrement dans la grande Europe des 25, mais aussi au-delà.

L’assistance technique visant à fournir des conseils en matière de définition des politiques des États n’est certainement pas à rejeter par le système français. Elle a contribué à assurer la transition post-indépendance dans un monde bi ou tripolaire. Sans doute son approche a-t-elle été trop marquée par la substitution, improductive et répétitive après les premières décennies. Mais elle conserve toute sa raison d’être, dès lors qu’elle s’inscrit dans des approches nouvelles.

Néanmoins, le conseil à haut niveau reste un besoin, mais de nature plus technique et pointue, à la fois pour la France et pour les pays récipiendaires

Par ailleurs, il est intéressant de souligner aussi le fait que les organismes internationaux -notamment la Banque mondiale et l’Union européenne- continuent à employer de l’assistance technique de façon importante, même s’ils ne l’affichent pas toujours. L’évolution de l’aide ne fait pas disparaître le besoin de transfert mutuel et d’adaptation des connaissances, même si ajustées à un monde nouveau, pour aboutir à l’émergence et la confirmation de meilleures capacités de gestion nationale.

Il semble même réaliste d’affirmer qu’à l’heure où l’APD s’oriente naturellement plus franchement vers l’aide-programme, le support budgétaire et aussi l’exécution des projets par les gouvernements eux-mêmes, le besoin d’ assistance technique d’accompagnement, de support et de contrôle de gestion se maintient et même peut s’accroître de façon significative.

Certaines positions "politiques", acquises au cours des dernières décennies, doivent-elles être abandonnées? Il est concevable d’en douter… et de se demander si on devrait vraiment laisser à d’autres ces positions précieuses pour la politique étrangère et l’aide humanitaire de la France?

L’assistance technique française n’a plus nécessairement et uniquement comme source de financement les ressources financières françaises. C’est là un fait important qui change la "donne" d’une manière drastique. L’assistance technique devient un service, "un bien" qui peut être aussi sous contracté et financé par des sources financières externes, comme l’Union européenne ou les organismes internationaux de Bretton Woods, par exemple. D’où l’importance et l’urgence de l’adaptation des structures et des nouveaux instruments de promotion et de gestion de l’assistance technique, avec l’utilisation en vraie grandeur, par exemple, "France Coopération Internationale "(FCI). voir troisième partie).

II - DEMAIN

Au niveau global, à travers de nombreuses initiatives au niveau présidentiel en particulier, l’engagement et un leadership de la France concernant l’APD entre des mondes aux besoins différents sont évidents. L’impulsion est donc là et donnée sans ambiguïté par les plus hautes sphères de État (Facilité de financement international, suites du Rapport Landau, etc.).

Le CICID du 20 juillet 2004

Les décisions prises par le CICID du 20 juillet 2004 vont clairement dans le bon sens en ce qui concerne:

Ces mesures et politiques proposées vont donc dans le bon sens, sous réserve qu’elles soient appliquées en vraie grandeur. On peut néanmoins se poser la question si le CICID lui-même a vraiment la capacité de compenser les effets négatifs récurrents du bi ou tri-céphalisme de la coopération française. Son secrétariat par ailleurs a-t-il une capacité suffisante et le comité lui-même se réunit-il assez souvent et assez régulièrement ?

L’un des instruments traditionnels de l’APD française demeure, et devrait demeurer, l’assistance technique résidentielle d’accompagnement et de partenariat : accompagnement des investissements publics, mais aussi parfois privés, des engagements financiers (supports budgétaires sectoriels dans le cadre des C2D et partenariats divers), des politiques commerciales et culturelles -la vocation finale de l’assistance technique étant le développement des capacités nationales de gestion. Mais quelles devraient être les caractéristiques spécifiques de cette assistance technique française de demain? Elles sont nombreuses, de différente nature et concernent à la fois ses objectifs et sa gestion.

Ses objectifs et ses approches devraient être clarifiés. Une nouvelle "architecture de l’aide" émerge actuellement :

D’un côté, les objectifs de la "Déclaration du Millénaire" (OMD) des Nations Unies, établissent un cadre de développement quantifié, à la fois global et par pays, auquel il est important de se référer, de se coordonner et de se mesurer, de plus en plus étroitement. Les OMD doivent devenir et demeurer la référence principale dans les grands choix pour l’utilisation de l’assistance technique et dans leurs évaluations. L’élimination (ou l’atténuation significative) de la pauvreté d’ici à 2015 doit demeurer la lentille à travers laquelle la vision de l’assistance technique française doit se mesurer systématiquement.

L’assistance technique française devrait devenir plus lisible et aussi faire l’objet de moins de "saupoudrage". Son profil est devenu flou avec les années. L’assistance technique française envers le tiers-monde devrait non seulement se cadrer plus clairement avec les OMD, mais aussi chercher à conserver une masse critique d’effectifs minimum dans les pays où elle s’exerce. L’assistance technique française n’est peut-être pas encore assez sélective, et sa tendance récurrente à l’"universalité" devrait faire l’objet d’une évaluation régulière, au-delà des événements politiques purement circonstanciels. Cette tendance à l’éparpillement confirme qu’elle manque actuellement d’une vraie ligne directrice, d’une "vision" ainsi que d’un véritable "champion" qui la lui confèrerait et qui la piloterait sur les plans politique et public.

Il est donc suggéré qu’un "Livre Blanc" sur l’APD française, y compris l’assistance technique bien entendu, soit régulièrement publié et largement diffusé tous les deux ans environ, afin, à la fois d’aider à forger cette vision, à l’exposer et à la "débattre" dans le domaine public national et international. L’assistance technique française devrait devenir moins "brouillée", ce qui augmenterait par ailleurs son impact et son ingérence.

L’assistance technique française doit continuer à être souple dans ses formules qui doivent constituer une assez large "palette" de modes d’intervention. Ce menu, par définition, doit pouvoir être servi rapidement, d’où le grand intérêt du GIP FCI, service public industriel et commercial, dégagé de beaucoup de contraintes administratives publiques bien qu’au sein du MAE.

Cette palette d’interventions doit permettre en outre des interventions rapides dans des situations de "post-crise" (qui se multiplient dans les différentes régions), à travers des apports provenant soit des services publics soit du secteur privé. Ces apports doivent inclure l’expertise résidentielle dans la mesure où celle-ci a des objectifs précis, bien définis et mesurables.

En ce qui concerne les secteurs spécifiques d’intervention, elle devrait aussi continuer à s’ouvrir vers l’extérieur, en développant des alliances stratégiques dans plusieurs directions et ne plus avoir tendance à vouloir se suffire à elle-même, de façon introvertie, comme dans le passé:

Beaucoup de ces tendances ont déjà commencé à se concrétiser de façon significative, en cette période de transition, mais elles doivent être systématisées, prendre de l’ampleur, être au cœur d’une "vision" à mieux définir et devenir partie de la culture administrative.

La réforme de l’assistance technique française est donc plus qu’amorcée dans les structures, les textes, les orientations et les faits. Peut-être pas encore vraiment dans les esprits. L’assistance technique demeure pourtant un outil précieux d’échange à visage humain dans un monde "globalisé". Son rôle de "levier", en outre, devrait permettre à de nombreux pays en développement d’attirer des ressources supplémentaires d’investissements publics, mais aussi du secteur privé. Ainsi multiplieront-ils leurs chances de devenir, ou de redevenir de "bons élèves" de la communauté internationale. Mais comment des points de vue des techniques, des statuts et des textes continuer à permettre l'évolution et la gestion de façon efficace et plus souple de cet instrument d'échange privilégié qu’est l’assistance technique à la française? Comment assurer que le "vivier" des assistants techniques français demeure parmi les meilleurs et soit régulièrement valorisé ?

III - LES EFFECTIFS DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE RÉSIDENTIELLE

Notre Lettre de Mission prescrit notamment un examen de la manière « dont l’assistance technique doit évoluer en termes d’effectifs ». Le CICID du 20 juillet 2004 plaçait cet examen dans la perspective d’un « renforcement » de l’assistance technique, qui semble appeler une augmentation des effectifs.

Deux évolutions peuvent être jugées très probables pour les années à venir, mais leurs conséquences en termes d’effectifs d’assistance technique résidentielle sont difficiles à prévoir. En effet :

à volume égal de projets, l’assistance technique résidentielle devrait se réduire. L’avenir, on l’a vu, est aux formules souples : la mise en œuvre de projets, pourra de plus en plus faire appel, en quelque sorte « à la carte », soit à une assistance technique résidentielle, soit à une expertise de courte et moyenne durée, soit encore à une assistance technique fournie par des institutions autres que État (que celle-ci soit résidentielle ou de courte et moyenne durée). Par ailleurs, dans de nombreux domaines, il est maintenant possible -et donc souhaitable- de recourir aux compétences locales, qui sont de plus en plus fréquentes et parfaitement qualifiées.

Mais cela ne signifie pas obligatoirement que le volume global d’assistance technique résidentielle sur projets diminuera, puisque la hausse des crédits de notre coopération (objectif de 0,5%, puis 0,7% du PIB) devrait mécaniquement se traduire par une augmentation du nombre des projets ;

inversement, le soutien aux politiques publiques, la place croissante de l’aide-programme et une coopération plus poussée avec les autres bailleurs de fonds devraient entraîner une hausse de la demande d’expertise.

Mais, dans cette évolution, il est difficile de prévoir la place qui reviendra, respectivement à l’assistance technique résidentielle et à l’expertise de courte et moyenne durée.

Il serait présomptueux de vouloir porter un diagnostic sur la résultante de ces deux mouvements contradictoires. Au vu de l’évolution de ces dernières années, de l’expérience de nos voisins et de celle de nos propres opérateurs, il paraît :


Troisième partie :
LA GESTION DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE RESIDENTIELLE 

Les modes de gestion actuels de l’assistance technique résidentielle sont-ils adaptés ?

La présente partie du Rapport apporte à cette question une réponse négative et propose que la gestion de l’assistance technique résidentielle soit « externalisée » et confiée au GIP (France Coopération International), sans pour autant que FCI se voie reconnaître un monopole. Les questions qui en découlent quant à l’organisation des relations entre la DGCID, l’AFD, FCI et les autres opérateurs de l’assistance technique, comme l’ADETEF, sont ensuite analysées.

Enfin, la question de l’inclusion des emplois d’assistants techniques dans les plafonds d’emplois de la LOLF est examiné.

I - POURQUOI « EXTERNALISER » LA GESTION DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE ?

L’assistance technique est actuellement gérée par la DRH (Direction des ressources humaines) du ministère des affaires étrangères, qui dispose à cet effet d’un bureau spécialisé (Bureau de gestion des personnels de titre IV) au sein de la Sous-direction des personnels culturels et de coopération.

Cette gestion présente des rigidités, que l’entrée en vigueur de la LOLF risque d’aggraver, et n’est pas en mesure de répondre au défi nouveau qui résulte de la multiplication des procédures d’appels d’offre.

1) Les rigidités de la gestion actuelle

Ces rigidités se manifestent à chacune des phases de mise en œuvre de l’assistance technique :

Le recrutement

Le délai habituel de mise en place d’un assistant technique est de six mois au moins, et il n’est pas rare que ce délai atteigne un an. Ces délais sont particulièrement longs pour le recrutement d’assistants techniques issus du secteur privé, les procédures et classifications administratives n’étant pas adaptées à ce type de personnels. Il en résulte parfois même l’échec de la tentative de recrutement. Cette situation est d’autant plus regrettable que le recours à l’expertise privée est appelé à se développer.

La durée d’affectation

Le temps de séjour des assistants techniques obéit à des règles uniformes, quelle que soit leur spécialisation ou le contenu des projets qui leur sont confiés. Or, le temps des affectations n’est pas toujours celui des projets Cette discordance des temps de l’assistance technique et des projets et la nécessité de concilier deux procédures (pour l’adaptation d’un FSP et pour la mise en place de l’assistance technique correspondante) peuvent se traduire, soit par la mise en place prématurée de l’assistance technique (dont la rémunération doit être assurée alors que le projet n’a pas commencé), soit (cas plus fréquent) par un retard dans la mise en œuvre du projet, dans l’attente de l’arrivée de l’assistant technique.

Des effets pervers en résultent même parfois. Il peut en effet advenir que, un projet étant achevé (ou annulé) avant que le temps de séjour de l’assistant technique ne soit révolu, on voie se monter un nouveau projet qui occupe opportunément l’assistant technique, éventuellement pour un séjour prolongé.

Ces exemples illustrent les inconvénients de la mise en œuvre, regrettée avec vigueur par le CAD de l’OCDE dans sa « Revue des pairs », de l’aide française « instrument par instrument » (les crédits d’assistance technique selon une procédure, les autres crédits du projet selon une autre procédure).

La rémunération

Les grilles de rémunération des assistants techniques tiennent compte à la fois de leur niveau de diplômes et de la nature des fonctions exercées, mais celles-ci relèvent elles-mêmes de catégories insuffisamment différenciées pour refléter la variété des situations réelles. Il est vrai que la Commission chargée de classer les assistants techniques dans la grille ne semble pas utiliser toutes les marges de manœuvre dont elle dispose, mais, outre que c’est peut-être là une tendance naturelle aux administrations, ces marges elles-mêmes paraissent trop étroites.

En tout état de cause, les rémunérations offertes ne sont pas assez attractives (et ne le seraient pas, même si ces marges étaient pleinement utilisées) pour attirer certains spécialistes particulièrement recherchés dans le secteur privé (informaticiens par exemple). Cette situation constitue, en particulier, un obstacle sérieux à l’élaboration et à la réalisation de projets de coopération dans le domaine des hautes technologies – dont l’importance ne peut que croître (voir les discours sur la réduction de la « fracture numérique » et le Sommet mondial de l’information). On peut également s’interroger sur le fait que, bien souvent, les projets de « soutien au secteur privé » de la DGCID sont conduits par des fonctionnaires.

Ces rigidités ont été accentuées par la décision prise, à l’occasion de la réforme de la coopération en 1998, d’abroger le décret de 1992, qui régissait la rémunération des assistants techniques, pour leur appliquer celui de 1967 (qui régit la rémunération des diplomates). Le décret de 1992, en effet, accordait aux gestionnaires une plus grande marge de manœuvre pour adapter la rémunération aux fonctions réellement exercées et au profil de l’intéressé(e).

2) Le nouveau défi des appels d’offres

La Banque Mondiale et les autres grandes Institutions Financières Internationales (IFI) procèdent le plus souvent par appel d’offres. L’Union européenne y a moins recours (c’est ainsi que les « Jumelages institutionnels » avec des administrations des pays candidats à l’adhésion relevaient d’une autre démarche, plus proche du modus operandi habituel de la coopération bilatérale), mais cette situation évolue et, à Bruxelles également et dans les délégations locales, la procédure d’appel d’offres gagne du terrain.

Or l’administration, dont la culture est celle du service public, est mal préparée pour répondre efficacement à des appels d’offres, qui relèvent d’une logique plus proche du secteur privé. Répondre avec succès à un appel d’offres implique :

Les mentalités, les structures et les modes de fonctionnement de l’administration s’accordent mal à ces différentes exigences, que les sociétés privées d’expertise sont au contraire habituées à satisfaire (y compris en faisant appel à des experts d’administrations étrangères recrutés à titre individuel).


II - POURQUOI CONFIER LA GESTION DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE AU GIP FCI ?

Le gestionnaire de l’AT doit  être en mesure de remédier aux rigidités mises en évidence et de satisfaire aux critères dont la vive compétition internationale impose le respect : diversité et célérité des recrutements, modularité des durées d’emploi, flexibilité des rémunérations.

C’est pourquoi la Mission recommande d’externaliser la gestion de l’assistance technique résidentielle. La création d’un nouvel opérateur serait manifestement inopportune, et, parmi les opérateurs existants, seul FCI est en mesure de remplir rapidement les critères exigés. La gestion de l’assistance technique résidentielle se situerait du reste dans le droit fil de sa vocation initiale.

FCI devra également gérer les END (experts nationaux détachés à l’Union européenne) .

1) Un nouvel « opérateur de l’assistance technique » : une création inopportune

La création d’un nouvel organisme :

2) L’absence d’un autre « candidat » idoine

EGIDE

EGIDE assure, pour le ministère des Affaires étrangères, la logistique de ses bourses et missions (mise en place des titres de transport, accueil, hébergement, etc). Mais, outre que EGIDE ne serait pas en mesure d’assurer d’emblée toutes les tâches requises par la gestion de l’assistance technique résidentielle. Il y a, certes, tout lieu de penser qu’elle serait capable d’acquérir les compétences nécessaires, mais cela exigerait un délai certain. Il est vrai que :

L’AFD

L’AFD ne souhaite en aucune manière assurer elle-même les tâches quotidiennes de gestion de l’assistance technique. Le lui imposer conduirait à la surcharge de tâches purement gestionnaires, au détriment de sa raison d’être de banque de développement et maître d’œuvre de projets de coopération. Cela reviendrait donc à la lester dans la coopération institutionnelle des handicaps dont l’externalisation a pour but de décharger la DGCID.

3) Les raisons du choix de FCI

a) La vocation et les atouts de FCI

Les missions dont est d’ores et déjà chargé FCI lui confèrent une vocation à gérer également l’assistance technique résidentielle. FCI, en particulier, est déjà chargé de participer à la détection et à la mobilisation de l’expertise de courte et moyenne durée pour les missions réalisées par le ministère des Affaires étrangères ou d’autres domaines d’ordre publics, mais aussi privés, français ou multilatéraux. Or, il n’y a pas de solution de continuité entre l’expertise de courte et moyenne durée et l’assistance technique de longue durée. Un même projet peut faire appel, simultanément ou successivement, à ces deux formes d’expertise.

Les atouts de FCI pour étendre son activité à la gestion de l’assistance technique tiennent à :

sa capacité à passer des contrats de droit privé, facteur décisif, parce qu’il offre une plus grande souplesse pour adapter aussi bien la durée des contrats que la rémunération de l’expert ;

sa capacité à mettre en œuvre des méthodes nouvelles, grâce à son habitude de l’interdisciplinarité et de partenariats internationaux, avec des structures privées comme avec des structures publiques (ce qu’une administration nationale, même à vocation généraliste et internationale, comme le ministère des Affaires étrangères, est moins à même de faire). A cet égard, les deux comités de liaison mis en place (d’une part avec les opérateurs publics, sous la présidence de M. Morel, Président de l’ADETEF, d’autre part avec les opérateurs privés, sous la présidence de M. Andreini, PDG du bureau d’études BURGEAP), jouent un rôle très utile ;

sa capacité à offrir des services mutualisés : conseil pour la préparation d’appels d’offres, formations adaptées (tâches auxquelles FCI peut employer des agents à plein temps, alors qu’elles ne peuvent être prioritaires pour une administration qui doit avant tout définir les grands axes stratégiques de notre coopération) ;

sa participation au réseau européen Eunidaqui peut aider à conforter l’influence française à Bruxelles (et aussi à accroître nos parts de marché dans les appels d’offres européens). Au sein d’Eunida, FCI pourra favoriser l’émergence progressive en Europe de stratégies communes, de méthodes de travail mieux harmonisées, et œuvrer à un partage du travail et à une mutualisation des moyens.

enfin, le choix de FCI permettrait, en toute logique, d’éviter que les assistants techniques soient inclus dans les plafonds d’emploi de la LOLF (cf. point VI ci-après)

b) Un choix qui déchargerait l’administration de tâches purement gestionnaires

Confier à FCI la gestion de l’assistance technique résidentielle serait conforme à l’esprit des importantes décisions déjà prises le 20 juillet 2004 par le CICID, selon lesquelles la DGCID doit être l’instrument du pilotage politique de l’ensemble du dispositif français de coopération par le ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie. En déléguant à un opérateur comme FCI des tâches de gestion quotidienne, en faisant faire plutôt qu’en faisant elle-même, en devenant moins gestionnaire, l’administration pourra se consacrer pleinement à ses tâches de prospective stratégique, de politique, de conception et de contrôle/évaluation.

c) Un choix susceptible de faire consensus

Le choix de FCI ne devrait pas susciter de difficultés au sein du ministère des affaires étrangères, actuellement en charge de la gestion de l’assistance technique résidentielle. Pour la Direction des ressources humaines, ce n’est pas un enjeu de pouvoir, et la DGCID y a objectivement intérêt -ce qu’une nette majorité de ses agents semble percevoir- dans la mesure où :

FCI, pour l’essentiel, jouera le rôle actuellement assuré par la DRH ; la DGCID continuera à déterminer le profil des assistants techniques et son un rôle décisionnel dans la sélection des candidats sera même renforcé ;

FCI, qui pourra engager sur la durée des agents spécialisés, sera mieux à même que la DRH (dont les agents demeurent seulement quelques années à Paris, entre deux affectations à l’étranger) de l’aider à entretenir les « viviers » dans les domaines variés d’activité de l’assistance technique ;

FCI déchargera la DRH, la DGCID et les SCAC de tâches quotidiennes de gestion de l’assistance technique (rédaction et signature des contrats, le cas échéant procédures de licenciement, mise en place des billets d’avion, etc).

Quant à l’AFD, elle ne voit, on l’a déjà signalé, que des avantages à ne pas se charger de ces tâches quotidiennes de gestion.

La perception de FCI

Dire que le choix de FCI peut faire consensus n’est pas dire qu’il suscite d’emblée l’enthousiasme. Le GIP suscite au contraire des réserves, et même beaucoup de scepticisme.

La Mission estime cependant que les critiques s’expliquent par :

- les conditions de sa naissance en 2002, en définitive obtenue un peu « au forceps » par le ministre des Affaires étrangères de l’époque ;

- le fait que l’affirmation d’une structure nouvelle, dans un paysage institutionnel déjà complexe, est obligatoirement délicate et demande du temps ;

- le pari que constitue le choix d’un organisme qui n’est pas actuellement dimensionné pour prendre en charge l’assistance technique résidentielle.

La Mission considère cependant qu’il s’agit, sous certaines conditions, d’un pari raisonnable, et en fait, du seul pari possible.

III - LES RELATIONS ENTRE LA DGCID, L’AFD, FCI ET LES AUTRES OPERATEURS

1) Les modalités du transfert à l’AFD d’une partie de l’assistance technique

Chaque année, la DGCID délèguera à l’AFD une enveloppe de crédits pour les projets, sur la base d’une programmation annuelle négociée, puis agréée par elle. Concernant les crédits d’assistance technique, deux méthodes sont concevables :

leur dévolution séparée. L’AFD recevrait alors deux enveloppes, l’une pour l’assistance technique, l’autre pour les autres dépenses de projets. Cela impliquerait, en pratique, soit un examen, projet par projet, des besoins en assistance technique avant que soit arrêtée l’enveloppe de crédits « assistance technique », soit une évaluation en quelque sorte forfaitaire, qui risquerait de se révéler inexacte ;

leur inclusion dans le montant global de crédits délégués à l’AFD.

Cette dernière méthode doit être préférée, car :

la prévision de programmation annuelle proposée par l’AFD ne pourra pas être suffisamment détaillée pour qu’un choix définitif soit opéré avant même le début de l’année quant à la mise en place d’une assistance technique de longue durée pour chacun des projets. Il sera au demeurant souhaitable que, jusqu’au dernier moment, les différentes options (assistance technique résidentielle, missions d’expertise de courte durée, experts locaux), soient préservées, voire que le passage de l’un à l’autre demeure possible en cours de réalisation des projets ;

le maintien de deux procédures séparées d’attribution des crédits (crédits d’assistance technique, autres crédits) comporte toujours un risque de discordance (non disponibilité de l’un des types de crédit à telle ou telle phase de la mise en œuvre).

2) Les relations entre la DGCID, l’AFD et FCI 

a) Les principes généraux

FCI devra assumer les tâches de support et de soutien logistique. Le contenu des projets, et par conséquent la nature des missions de l’assistance technique et le pilotage de celle-ci, devront demeurer de la compétence, selon le cas, de la DGCID ou de l’AFD (en application de la répartition des compétences arrêtée par le CICID du 20 juillet 2004). Autrement dit, les assistants techniques seront gérés par FCI, mais dépendront fonctionnellement de la DGCID ou de l’AFD. Ce principe devra être strictement respecté, pour éviter tout risque de dérive.

Juridiquement, c’est FCI qui sera l’employeur. Les fonctionnaires désignés pour occuper des postes d’assistants techniques seront, en général, placés en position de détachement, comme le sont, par exemple, les enseignants dans les établissements de l’AEFE ou les fonctionnaires exerçant pour une période donnée à l’AFD.

Il doit enfin être entendu que FCI, tout en ayant vocation à devenir le gestionnaire privilégié de l’assistance technique de la DGCID et de l’AFD, ne doit pas avoir de monopole. Cette question sera traitée au point 5 ci-dessous (5° Les relations entre FCI et les autres opérateurs publics de l’assistance technique) sous son aspect interne (Faut-il dissoudre les autres opérateurs publics de l’assistance publique française ?). Mais il importe d’en marquer également la dimension internationale : dire que FCI ne doit pas se voir reconnaître un monopole de l’offre d’assistance publique française, c’est aussi dire :

d’une part que FCI continuera à offrir ses services aux bailleurs de fonds étrangers ;

d’autre part que la DGCID et l’AFD pourront faire appel à des agences non françaises, avec les avantages de la mise en concurrence (même si, pendant un temps au moins, cette hypothèse se réalise rarement). Cette mise en concurrence contribuera par ailleurs à promouvoir une convergence des politiques européennes en matière d’assistance, et peut-être à terme une unification des instruments (procédures, agences)  .

L’UN/OPS

(Bureau pour l’exécution des projets des Nations Unies)

En 1973, le PNUD crée l’« OPS » en vue de confier à ce petit département de quelques fonctionnaires l’exécution et la supervision de ses projets multi-disciplinaires et de ceux relatifs aux travaux d’infrastructures physiques.

Dès 1988, l’OPS fournit 200 millions de dollars par an de services au PNUD mais aussi à des donateurs bilatéraux et à la Banque mondiale. En 1999, elle en fournit un total de 566 millions sur environ 2600 projets de développement.

En 1995, l’OPS devient une entité autonome parmi les Agences des Nations Unies, et son portefeuille pluriannuel de projets se monte à plus de 3 milliards de dollars. L’OPS est la seule entité du système des Nations Unies totalement auto-financée : ses revenus proviennent entièrement des services qu’elle délivre.

En 2001, le personnel international employé par l’OPS sur le terrain et à New York se monte à 748 cadres.

Afin d’assurer un strict respect de ces principes, les missions de FCI devront être rigoureusement définies et les modalités de la tutelle clairement établies.

b) Les missions de FCI

Dans l’ordre chronologique du déroulement d’une opération, FCI :

gèrera et entretiendra les viviers d’assistants techniques ; (Bien entendu, la DGCID et l’AFD continueront à disposer de leur propre réseau de relations et suggèreront sans doute fréquemment des noms à FCI, mais celui-ci pourra mettre en place des procédures professionnelles de publication des postes et de recrutement, en faisant appel en tant que de besoin à des « chasseurs de têtes » ;

participera à l’identification des assistants techniques, gèrera l’appel à candidatures, le processus de sélection, les négociations avec l’employeur (administration d’origine ou autre organisme, éventuellement entreprise privée) en vue du détachement du candidat (ou de sa mise à disposition). Ces procédures seront conduites selon des modalités codifiées à l’avance, de manière à ce que le choix des assistants techniques lui-même demeure une prérogative de la DGCID ou de l’AFD (selon que l’une ou l’autre sera en charge du projet, conformément aux décisions du CICID) ;

FCI préparera les contrats, après avoir négocié la rémunération avec les candidats retenus, et sera l’employeur. La DGCID ou l’AFD ne disposeront donc pas des pouvoirs de sanction ou de licenciement ; ceux-ci appartiendront à FCI. Dans la très grande majorité des cas, bien entendu, il y a lieu de penser que c’est pourtant la DGCID ou l’AFD, utilisateurs de fait, qui pourraient être conduits à souhaiter des sanctions ou un licenciement ; ils devront alors demander à FCI d’y procéder. Cela ne devrait pas susciter de difficultés, compte tenu de l’étroitesse et des modalités de la tutelle. Les contrats devront être rédigés en conséquence, ce qui ne paraît pas non plus devoir poser de problème, mais devra néanmoins donner lieu à une étude juridique. Les contrats passés par FCI avec les assistants techniques devront donc prévoir que ceux-ci sont tenus de suivre les instructions de la DGCID ou de l’AFD dans l’exercice de leur mission, de participer aux réunions auxquelles celles-ci les convoqueront, etc. Cela ne devrait pas faire de problème, des dispositions de ce type figurent d’ores et déjà dans les contrats passés par FCI pour l’exécution de missions de courte durée.

FCI s’occupera de la mise en route, puis, à la fin du projet, le cas échéant, des échanges avec l’employeur initial en vue de la réintégration de l’assistant technique, etc.

Les fonctionnaires qui seront employés par FCI sur un contrat de droit privé seront en principe en détachement (sauf cas –probablement rares- de mise à disposition ou de disponibilité). Pour les contrats que FCI pourra leur proposer, deux formules paraissent mériter un examen particulier :

le CDI dit « de chantier » pour les activités d’ingénierie (CDI conclu pour la durée d’un chantier, lorsque celle-ci ne peut être déterminée avec certitude, la fin du chantier constituant une cause de licenciement) ;

le CDD prévu par le Code du travail pour les activités « de coopération, d’assistance technique, d’ingénierie et de recherche à l’étranger » (article L 122 et D 121 du Code du travail)

c) La tutelle de FCI

La situation actuelle

Créé à l’initiative conjointe du ministère des affaires étrangères et du ministère de la fonction publique, FCI est sous la double tutelle de ces deux ministères. Il peut toutefois être considéré comme l’instrument des Affaires étrangères, puisque ce ministère:

désigne cinq des dix membres de l’assemblée générale ;

désigne sept des quatorze membres du Conseil d’administration (qui est donc plus nombreux que l’Assemblée générale) ;

dispose d’un poids déterminant dans le choix du Directeur général, qui est nommé par le Conseil d’administration, mais sur proposition du ministre des affaires étrangères et du ministre délégué auprès de lui en charge de la coopération.

accorde à FCI une subvention d’équilibre

donne son approbation préalable à toute opération de FCI (pouvoir qui n’est pas prévu par les textes, mais s’est inscrit dans la pratique, du fait, précisément, de l’emprise des Affaires étrangères sur FCI).

Les autres ministères concernés (au nombre de quatorze) et le secteur privé sont associés par le truchement d’un Haut comité d’orientation (présidé par le Président de FCI), qui formule des avis sur les grandes orientations à mettre en œuvre par FCI.

Cette configuration doit être maintenue.

Le refus d’une option « fédérale »

Une autre conception serait certes possible, dans laquelle FCI serait l’émanation de tous les opérateurs d’expertise publique comme ADETEF, ACOJURIS, etc. Tous ces opérateurs s’organiseraient, en quelque sorte, sur un mode fédéral, FCI remplissant un certain nombre de fonctions qui seraient mutualisées.

Cette conception doit être fermement rejetée, en raison de :

l’émiettement et l’éparpillement qui caractérisent le dispositif français de coopération et qui rend indispensable une structure suffisamment centralisée, soumise à une tutelle clairement organisée et homogène, parce que de facto unique (la Fonction publique joue au sein de FCI un rôle important pour assurer la cohérence des règles de fonctionnement avec les règles générales de notre droit de la fonction publique, relayer auprès des autres administrations les préoccupations de notre coopération et diffuser une « culture internationale » encore trop peu répandue, mais ne s’immisce pas dans le contenu des projets de coopération) ;

l’ampleur des changements de mentalité et de méthode dont FCI doit être un vecteur privilégié et qui, nécessitent une très forte capacité d’impulsion et de mobilisation que ne saurait acquérir une simple superstructure au service d’organismes multiples, hétéroclites, aux missions et aux structures disparates.

Il serait même souhaitable de renforcer encore la tutelle des Affaires étrangères, au plan juridique, en désignant le Directeur général de la DGCID, ès qualités, comme Président de FCI (actuellement, le Directeur général de la DGCID assume cette fonction, mais, en droit, il pourrait en aller autrement, -cf. ci-dessus les modalités de désignation du Président).

3) Les relations entre l’AFD et FCI

L’AFD et FCI ont entamé des discussions pour définir leurs relations futures. Un point majeur pose un problème de principe : l’AFD, qui est un « financeur » de projets et un maître d’ouvrage, n’intervient jamais comme maître d’œuvre, et confie la maîtrise d’œuvre des projets dont elle a la responsabilité à la structure partenaire bénéficiaire (ministère de l’équipement du pays considéré pour une route par exemple). Dans cette logique, et conformément au principe selon lequel l’assistance technique n’est qu’une modalité de réalisation des projets (en quelque sorte « interchangeable » avec d’autres : missions d’expertise de courte durée par exemple), l’AFD considère que ce sera au maître d’œuvre de passer une convention avec FCI pour que FCI lui procure l’assistance technique nécessaire. Les relations entre l’AFD, le maître d’œuvre et FCI seraient les relations habituelles entre l’AFD, le maître d’œuvre et les fournisseurs.

FCI craint fort deux problèmes :

des retards de paiement de certains des maîtres d’œuvre (dont beaucoup sont des structures financièrement fragiles et certains peu fiables - faible efficacité, voire corruption). Cette question pourrait en principe être résolue par un accord tripartite prévoyant un versement direct par l’AFD (qui paie parfois directement certains fournisseurs) des sommes nécessaires à la rémunération des assistants techniques ;

la complexité d’un dispositif qui l’obligerait probablement à passer des conventions cadre avec les pays bénéficiaires et, en tout cas, à signer, pour chaque assistant technique, un accord avec un partenaire étranger, alors que FCI ne peut disposer d’une telle capacité, et ne dispose pas de représentations à l’étranger. Sans doute les agences locales de l’AFD pourraient-elles aider FCI dans ces démarches, mais, cela ne risquerait d’être interprété comme une présomption que l’AFD est employeur de fait, avec les conséquences qui pourraient en résulter sur l’inclusion des emplois concernés dans les plafonds de la LOLF ?

4) Les relations entre la DGCID et FCI

Les relations entre la DGCID et FCI comportent trois aspects : la tutelle (question traitée au point précédent), l’éventuel maintien d’une gestion directe par la DGCID de certaines catégories d’assistants techniques (question qui a paru mériter un examen approfondi et qui est développée dans la partie IV ci-après), et le mode de dévolution à FCI des crédits d’assistance technique, qui fait l’objet de la présente rubrique.

Dans le cas d’assistants techniques affectés à des projets, la question se pose en principe dans les mêmes termes que pour ce qui est de la dévolution des crédits d’assistance technique à FCI par l’AFD. Cela étant, on peut penser que, dans certains cas, la DGCID conservera la responsabilité directe de la mise en œuvre ; dans cette hypothèse, les relations financières liées à la rémunération de l’assistance technique confiée à FCI pourront être des relations directes DGCID – FCI ; l’absence d’un tiers maître d’œuvre facilitera alors les choses (le problème de la relation entre FCI et un maître d’œuvre étranger ne se posant pas). Dans le cas d’assistants techniques exerçant dans les domaines de « souveraineté » (à supposer que leur gestion soit également confiée à FCI), on peut penser qu’il sera plus facile de prévoir le nombre d’agents concernés afin d’attribuer à FCI un montant global de crédits, correspondant à la rémunération des intéressés, et d’inclure ces crédits dans l’enveloppe annuelle attribuée à FCI .

5) Les relations entre FCI et les autres opérateurs publics de l’assistance technique

a) Faut-il conférer à FCI un monopole de l’offre publique d’assistance technique?

Il existe, en dehors de FCI, deux types d’opérateurs de l’assistance technique publique :

de nombreux organismes publics, dont ce n’est pas la mission principale, mettent en œuvre des programmes d’assistance technique qui relèvent de l’aide publique au développement (ANPE, AFPA, Assistance publique des hôpitaux de Paris, etc).

des opérateurs spécialisés dans l’offre d’expertise publique française, qui poursuivent les mêmes objectifs que ceux assignés à FCI, et dont certains répondent en outre (ce que FCI ne fait que dans certains cas particuliers) en tant qu’ « ensemblier », à des appels d’offres internationaux (ADETEF, GIP-inter, ACOJURIS, etc).

Autant il est éminemment souhaitable que tous les organismes publics disposant d’opportunités pour développer des partenariats internationaux saisissent ces opportunités et ne confinent pas leur action à l’hexagone, autant il est permis de s’interroger sur la multiplication des opérateurs spécialisés. De leur propre aveu, aucun d’eux (même le plus puissant, l’ADETEF) n’atteint la taille critique pour, beaucoup ne sont pas en mesure, faute de moyens logistiques, participer à l’ensemble des appels d’offres susceptibles de les intéresser. En comparaison d’institutions étrangères remplissant des fonctions analogues (en particulier la GTZ allemande, forte d’environ 10 000 agents, dont 1 400 à l’étranger), l’émiettement français paraît dérisoire.

Il serait cependant contre-productif de décider la suppression de ces opérateurs et le transfert de leurs attributions à FCI. Non seulement cette décision serait peu réaliste, mais sa mise en œuvre ferait perdre plusieurs années en réorganisations administratives, à une période cruciale pour la rénovation nécessaire de l’assistance technique française. De plus, elle ne saurait prémunir contre la résurgence progressive d’organismes analogues à l’avenir.

Par ailleurs, il est une mission que FCI ne pourra jamais remplir avec la même efficacité : détecter les experts idoines au sien de chaque administration, et convaincre leur hiérarchie de l’intérêt de les rendre disponibles. Ces opérateurs spécialisés, émanation de chacune des grandes administrations concernées, dirigés par d’anciens responsables éminents de ces administrations, disposent de relais internes et d’une capacité de persuasion dont aucun organisme extérieur (comme FCI) ne disposera jamais.

Il serait donc à la fois illusoire de s’engager dans la voie d’un monopole de l’offre d’assistance technique publique française. Mais cela ne signifie pas qu’il faille se contenter du statu quo et renoncer à une meilleure coordination du dispositif.

b) Une indispensable mutualisation des moyens

FCI joue déjà un rôle utile de mise en synergie, et son action a commencé à porter ses fruits. Le meilleur garant de l’efficacité dans la diversité préservée serait que FCI prenne toute sa place « d’opérateur-pivot », capable de proposer aux autres les services dont ils ne sont pas en mesure de se doter individuellement et dont il ne serait pas souhaitable qu’ils se dotent, parce que cela signifierait doubles-emplois et pertes d’énergie.

La Mission recommande en outre qu’un audit de l’ensemble des opérateurs existants soit réalisé afin :

d’évaluer les avantages et les inconvénients des différentes structures juridiques existantes et de permettre à chacun d’en tirer les conclusions utiles pour sa propre structure et sa propre gestion ;

d’étudier les possibilités de donner à FCI et aux Affaires étrangères les moyens de mieux suivre les activités de ces organismes et de participer à l’élaboration de leur stratégie et de leurs priorités (participation systématique au conseil d’administration, par exemple – comme c’est parfois déjà le cas -, information préalable sur les missions, transmission des comptes-rendus, etc)

c) L’importance des pratiques

Quelles que soient les mesures prises pour lui permettre de mieux coordonner l’ensemble du dispositif, FCI, instrument des Affaires étrangères et de la Coopération, ne pourra assumer cette mission que s’il est pleinement reconnu par l’ensemble des acteurs de la coopération française. Il devra donc se positionner comme un prestataire de services et un catalyseur, sans prétendre tout régimenter.

C’est bien ainsi que l’actuelle équipe de FCI et son Directeur général conçoivent leur action, et c’est également ainsi qu’ils sont généralement perçus par les autres opérateurs de l’expertise publique. Il leur suffira donc de persévérer dans cette voie. Ils y seront évidemment aidés si des moyens de fonctionnement adéquats leur sont accordés.

Une responsabilité particulière reviendra pour assurer la pérennité de cet état d’esprit, que le Haut comité d’orientation de FCI (qui rassemble tous les ministères susceptibles de participer de l’offre publique française d’assistance technique) qui devra être réunie avec une fréquence suffisante et au niveau approprié.

IV - LE CAS PARTICULIER DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE DANS LES DOMAINES DE SOUVERAINETE

Lorsque FCI gèrera l’assistance technique de la DGCID, les relations s’établiront conformément au point 4 ci-dessus (4° Les relations entre la DGCID et FCI). Mais faut-il que FCI gère toute l’assistance technique de la DGCID ? La spécificité de certaines missions ne justifierait-elle pas que la DGCID continue à gérer certains assistants techniques ?

1) Les justifications du maintien du mode actuel de gestion pour l’assistance technique dans les domaines régaliens

On peut se demander si le mode de gestion par FCI qui vient d’être préconisé devra s’appliquer à tous les assistants techniques, ou s’il ne serait pas préférable :

de confier à FCI seulement la gestion des assistants techniques chargés de mettre en œuvre des projets serait confiée à FCI, pour les raisons et selon les modalités précédemment analysées ;

de maintenir, en revanche, le mode actuel de gestion (partagé entre la Direction des ressources humaines du ministère des affaires étrangères, la DGCID et les SCAC) pour les assistants techniques dont les fonctions relèvent de compétences régaliennes et qui assurent des tâches permanentes.

Le clivage ne serait pas entre les « Assistants techniques DGCID » et les « Assistants techniques AFD », puisque, dans certains domaines (Enseignement supérieur et recherche par exemple), la DGCID et les SCAC continueront à opérer eux-mêmes, mais bien entre la coopération sur projets et la coopération institutionnelle dans les domaines régaliens. La dualité de gestion ne répondrait pas à un clivage administratif, mais à une dualité fonctionnelle.

Concrètement, deux catégories d’assistants techniques pourraient relever du « mode de gestion régalien » :

ceux qui, tout en étant placés auprès d’une autorité étrangère, qu’ils aident à la « construction de capacités nationales » dans leur domaine de compétence, ont également une activité opérationnelle d’intérêt direct pour la France. Le cas typique est celui des attachés du SCTIP chargés d’aider leurs collègues étrangers à assurer la sécurité aéroportuaire et à lutter contre l’immigration illégale ;

ceux qui, placés auprès de hautes autorités du pays partenaire (en général ministres) pour les aide à définir des politiques publiques, peuvent être considérés comme relevant davantage de la permanence de relations entre États que de cette donnée conjoncturelle que constitue la mise en œuvre d’un projet de coopération particulier.

Dans les deux cas, le caractère régalien et la permanence des missions (où à tout le moins leur durabilité) constituent des traits distinctifs par rapport à l’assistance technique sur projet.

Compte tenu de ces caractéristiques, il peut en effet paraître cohérent de maintenir une gestion administrative des intéressés. Celle-ci présenterait, au demeurant, moins d’inconvénients que pour l’assistance technique dans le cadre de projets, puisque :

l’affectation peut être prévue longtemps à l’avance (de sorte que la longueur des délais de mise en place est moins problématique) ;

la durée d’affectation n’est pas conditionnée par celle d’un projet, mais fait l’objet, avant l’affectation, d’un accord avec l’autorité étrangère d’emploi ;

les fonctionnaires concernés assument dans les pays partenaires des tâches proches de celles qu’ils remplissaient en France, et ne relevant pas du secteur privé, de sorte que le risque d’une inadéquation de la rémunération qui leur est proposée est minime.

2) L’unité de gestion, facteur de cohérence et d’économies

Il ne faut pas méconnaître, cependant, les inconvénients que présenterait le maintien d’un double mode de gestion de l’assistance technique, qui :

irait à l’encontre du principe selon lequel il est préférable que l’administration se concentre sur ses tâches de conception, de pilotage stratégique et d’évaluation ;

minimiserait les avantages de la « solution FCI ». Ce dernier ne gèrerait plus l’ensemble des fichiers de l’assistance technique et serait moins à même d’entretenir efficacement le « vivier », ce qui serait d’autant plus dommage que les mêmes agents peuvent, selon les circonstances, participer à des missions de courte durée (déjà gérées par FCI) ou de longue durée ;

risquerait de favoriser le conservatisme : certains services pourraient être tentés de maximiser le nombre des assistants techniques qui demeureraient gérés directement par le ministère ;

réduirait les économies de personnel (certes modestes), que devrait entraîner, à la Direction des ressources humaines du ministère des affaires étrangères, le transfert de compétences à FCI ;

risquerait enfin, de rendre plus difficile l’exclusion des agents concernés des plafonds d’emploi de la LOLF (cf. ci-après).

On peut, de plus, s’interroger sur l’opportunité de maintenir sur des emplois d’assistants techniques certains des agents exerçant des fonctions dans les domaines régaliens. Ceux dont les fonctions comportent une dimension opérationnelle intéressant directement leur administration d’origine s’apparentent, dans certains cas au moins, aux fonctionnaires de liaison (policiers, magistrats, etc.), qui exercent au sein d’une administration d’un État partenaire (européens notamment), tout en étant administrativement placés sur un emploi à l’ambassade de France, tandis qu’un fonctionnaire du pays considéré exerce symétriquement dans l’administration française.

Dans quelques cas (certes marginaux en nombre), un système analogue pourrait être envisagé avec nos partenaires du monde en voie de développement. La distinction entre ces fonctions et les véritables missions d’assistance technique distinction serait une mesure utile de clarification de nos relations avec les Etats partenaires. La réciprocité traduirait mieux l’esprit de partenariat sur lequel nous entendons fonder notre coopération.

3) Une voie moyenne possible

Une gestion unifiée de l’assistance technique, confiée à FCI, serait probablement préférable à terme. Cela dit, le transfert à FCI ne pourra de toute manière intervenir que progressivement. Il sera donc tout à fait possible de commencer par transférer l’assistance technique sur projet et de se laisser le temps d’apprécier toutes les conséquences de cette décision avant de prendre une décision définitive concernant l’assistance technique dans les domaines régaliens.

V - LA TRANSITION

FCI n’est actuellement absolument pas prêt à assumer, du jour au lendemain, la gestion de l’assistance technique résidentielle, faute d’une structure de personnels et des moyens logistiques adaptés. Une période de transition de deux ou trois années sera nécessaire, et certaines précautions et mesures doivent être prises pour assurer le succès.

1) La nécessité d’une étude juridique préalable

Une étude juridique devrait être réalisée préalablement à la dévolution à FCI de la gestion de l’assistance technique résiduelle. Elle aurait au moins quatre objectifs :

vérifier si une modification de la convention constitutive de FCI est indispensable. Il paraît au moins nécessaire d’inscrire explicitement la gestion de l’assistance technique résidentielle dans les objectifs (tout en précisant que FCI ne dispose pas d’un monopole et a vocation à travailler pour d’autres donneurs d’ordres, y compris pour des agences de coopération étrangères) et, si cela apparaissait juridiquement possible dans un GIP, souhaitable de préciser que le Directeur général de la coopération et du développement est, ès qualité, Président de FCI (comme il est Président de l’Agence française pour l’enseignement à l’étranger) ;

vérifier les conséquences éventuelles pour les personnels du transfert de leur gestion à FCI ; Actuellement, certains assistants techniques bénéficient d’un passeport de service de détaxes (sur les cigarettes, vins et alcools et/ou surtout sur les véhicules automobiles), d’une prise en charge partielle, selon des formules variées, du logement. Sur touts les plans, les situations qui sont très différentes d’un pays à l’autre aboutissent à un manque de visibilité (et à des inégalités entre assistants techniques). Il ne faut pas se cacher que les personnels qui seraient gérés par FCI ne bénéficieraient probablement plus de ces avantages, auxquels ils sont attachés ;

s’assurer de l’adéquation de la forme juridique « GIP » à l’exercice des nouvelles missions de FCI (même si cette adéquation ne paraît a priori pas poser de problèmes, il serait prudent de le vérifier) ;

examiner les conséquences de l’évolution de la jurisprudence et de la réglementation du travail relatives aux contrats à durée déterminée, afin de les prendre en compte pour arrêter la durée des contrats proposés aux assistants techniques ;

il ne paraît en revanche pas utile de « nettoyer » le texte en retirant le paragraphe qui prévoit la création d’une société anonyme « jumelle » du GIP FCI. Cette disposition, qui n’a pas été utilisée, ne semble inquiéter ni le secteur privé (qui a pu craindre à l’origine une concurrence de FCI), ni les bailleurs de fonds (en particulier l’Union européenne) qui tiennent à éviter une concurrence faussée, dans le cadre des appels d’offres concurrentiels qu’ils lancent, entre des structures purement privées et des structures bénéficiant de subventions publiques. Compte tenu des limites que s’est fixées FCI, il ne semble pas actuellement être l’objet de soupçons à cet égard.

2) Les conditions du succès

FCI doit pouvoir accroître ses effectifs, dans une mesure raisonnable. La direction estime à une trentaine le nombre de collaborateurs nécessaire. Un chiffre précis ne pourra être fixé qu’à l’issue de la période transitoire, mais cet objectif peut-être a priori jugé raisonnable.

Tout aussi important sera le profil des futurs collaborateurs de FCI. Dans la mesure où il s’agit d’innover et de travailler avec des méthodes plus proches de celles du privé que de celles de l’administration, il va de soi que l’augmentation des effectifs de FCI ne doit pas être obtenue par redéploiement de personnels issus des administrations, mais que la direction de FCI doit être habilitée à décider de son recrutement sur le marché du travail, au besoin en faisant appel à des cabinets de recrutement (et à ne recruter au sein des Affaires étrangères que de son propre chef, si elle y trouve des compétences qui lui paraissent indispensables).

La prise en compte de l’assistance technique ne doit pas se traduire par une dégradation de la trésorerie qui mettrait en danger la capacité de FCI à assumer ses missions initiales (mettre à disposition des opérateurs un soutien logistique aux candidats à des appels d’offres internationaux suppose une trésorerie conséquente). La tutelle devrait donc, veiller à ce que soit réglée d’une manière conforme à ces exigences le problème de la rémunération des assistants techniques sur projet.

VI - L’ASSISTANCE TECHNIQUE ET LES PLAFONDS D’EMPLOIS DE LA LOLF

Notre Lettre de mission demande d’« examiner quelles modifications de la gestion de l’assistance technique serait nécessaires pour que les assistants techniques ne soient plus inclus dans les plafonds d’emploi au titre de la LOLF »

1) La problématique

La LOLF prévoit un « plafond d’emplois » par ministère dans lequel seront décomptées toutes les catégories de personnel (contractuels comme titulaires, recrutés locaux comme personnels rémunérés sur crédits parisiens), y compris donc ceux qui ne figurent pas actuellement sur des emplois budgétaires autorisés par le Parlement S’ils continuent à être gérés comme par le passé, les assistants techniques seront par conséquent dénombrés dans les plafonds d’emplois prévus par la LOLF (celui du ministère des Affaires étrangères ou de leur ministère d’origine, selon qu’ils seront détachés ou mis à disposition), et les crédits les concernant figureront au titre II (Personnels) prévu par la LOLF.

Dans cette hypothèse, la mise en œuvre des projets continuerait à souffrir de la dichotomie entre les crédits d’assistance technique et les autres crédits du projet, les deux types de crédits relevant de budgets différents, et leur mise en œuvre exigeant des procédures différentes. Dans la pratique, il n’y aurait guère de changement par rapport à la situation actuelle, mais la LOLF, en quelque sorte, rigidifierait cette situation

On peut même se demander si elle n’entraînerait pas des inconvénients supplémentaires. Si -comme cela paraît devoir être le cas- les ministères n’étaient pas autorisés à remplacer en surnombre les fonctionnaires exerçant des fonctions d’assistants techniques ils d’être moins enclins à « libérer » leurs agents candidats à de telles fonctions (actuellement, des fonctionnaires détachés auprès d’établissements publics – comme l’AFD – ou de GIP – comme EduFrance – ne sont pas comptabilisés dans les effectifs de leur ministère d’origine, et peuvent y être remplacés).

Enfin, il est à craindre que le dispositif prévu par la LOLF n’entretienne une tendance à la décrue de l’assistance technique. Il advient, en effet, qu’une ambassade renonce à utiliser un assistant technique pour des raisons circonstancielles (en particulier : absence de candidature idoine au moment de la mise en place du projet). Or, lorsqu’un emploi sera sous plafond LOLF, il sera irrémédiablement perdu s’il n’est pas utilisé.

3) L’intérêt de la gestion par FCI

Les assistants techniques qui seront gérés par FCI ne devraient en revanche pas être dénombrés dans les plafonds de la LOLF. à FCI devrait les soustraire, compte tenu des pratiques habituelles, aux plafonds d’emplois de leur ministère d’origine.

Certes, FCI sera probablement également soumis à un plafond d’emplois. Il sera essentiel que celui-ci comporte seulement les agents du « siège », et exclue les assistants techniques qui seront sous contrat avec FCI. Cette exclusion serait parfaitement logique, dans la mesure où :

comme cela a également déjà été souligné, les crédits d’assistance technique ont toujours été considérés comme des crédits d’intervention (actuellement titre IV), l’assistance technique comme un moyen parmi d’autres de mettre en œuvre les projets (jusqu’en 1976, l’assistance technique était payée sur le FAC, dispositif qui précédait le FSP, avec des caractéristiques semblables) ;

les assistants techniques n’ont pas vocation à perpétuer leurs fonctions, mais, au contraire, à se rendre inutiles en formant des capacités locales ;

les assistants techniques seront rémunérés sur des contrats de droit privé (passés avec FCI) ;

ils sont placés auprès d’autorités étrangères (même si la suggestion de remplacer la Lettre de mission par un Contrat de mission –ce qui aboutirait à les placer fonctionnellement « en facteurs communs » à la Coopération française –DGCID ou AFD- et à l’autorité étrangère, mais n’affecterait pas leur rattachement administratif à celle-ci).

4) Les cas limite

Pour l’assistance technique mise en œuvre à l’initiative de la DGCID, deux hypothèses méritent d’être considérées.

L’assistance technique résidentielle sur projet devrait donc être soustraite aux plafonds d’emplois lorsqu’elle sera gérée par FCI.

Si la DGCID décide de conserver dans certains cas la responsabilité directe de la mise en œuvre de l’assistance technique (en particulier pour l’assistance technique dans les domaines de souveraineté, mais aussi éventuellement pour certains projets), il sera en revanche utile de diligenter une étude juridique pour vérifier si elle ne risquerait pas, en cas de litige, d’être réputée employeur de fait des personnes en question ; si elle l’était, cela ne présenterait pas en soi un inconvénient majeur (cela ne reviendrait, après tout, qu’au maintien du type actuel de relations entre la DGCID et les assistants techniques ; mais il serait probablement plus difficile de justifier l’exclusion des assistants techniques concernés des plafonds d’emploi de la LOLF.

* * *

En définitive, la question de l’application à l’assistance technique des plafonds d’emplois de la LOLF devra probablement faire l’objet d’un arbitrage politique. On peut penser, en effet, que, même les cas gérés par FCI sont susceptibles de donner lieu à débat entre services concernés. Une décision politique, arrêtée dès le prochain CICID, paraît donc tout à fait souhaitable, afin de clarifier dès à présent la situation.


Quatrième partie :
LE POSITIONNEMENT DES ASSISTANTS TECHNIQUES

La question du positionnement des assistants techniques se pose vis-à-vis des autorités partenaires. Elle peut aussi se poser vis-à-vis des autres bailleurs de fonds.

I. VIS A VIS DES AUTORITÉS PARTENAIRES

Dans l’esprit qui a présidé à sa mise en place, au début des années soixante, au moment de l’accès à l’indépendance des anciennes colonies, l’assistance technique résidentielle (pour l’essentiel composée de fonctionnaires) devait être l’instrument permettant aux nouvelles autorités d’assurer la continuité des administrations d’État menacées d’effondrement par le retrait de la France et de ses agents. De cette finalité procède le principe selon lequel les agents en question sont placés auprès d’une autorité des pays d’accueil partenaires et cessent d’être au service de la France pour se mettre, durant leur temps de séjour, au service de l’État partenaire.

Cette présentation relève largement de la fiction. Sans même évoquer l’époque où certains assistants techniques se comportaient en « hommes de l’ombre », il est clair que leur présence permet aussi à la France de disposer d’informations privilégiées sur le pays partenaire, et qu’ils constituent un facteur d’influence

Surtout, les assistants techniques ne sont, ou ne devraient être, en définitive, ni au service de la France, ni à celui de l’État partenaire. Ils se situent « à l’intersection », au cœur de la relation d’échange, qu’ils soient affectés à un projet ou, plus encore, dans des fonctions de « conseillers » auprès d’autorités participant de la sphère régalienne de l’État. Leur allégeance fonctionnelle est double.

La traduction juridique de cette situation ne devrait pas être un acte d’affectation par la France, mais un Contrat de mission. La Lettre de mission pourrait devenir ce contrat, à l’occasion, et faire l’objet d’une véritable élaboration partenariale. Ce pourrait être aussi, dans le cas d’assistants techniques affectés à des projets, une « Convention de projet », qui remplacerait à la fois l’habituelle Convention de financement et la Lettre de mission, voire, pour certains projets particulièrement importants ou pour certains « assistants techniques du secteur régalien », un accord intergouvernemental. Dans tous les cas, le texte devrait consacrer cette relation d’échange et d’interface.

II. VIS A VIS DES AUTRES BAILLEURS DE FONDS

Non seulement les assistants techniques sont souvent consultés par d’autres bailleurs de fonds, bilatéraux comme multilatéraux, lorsque ceux-ci ont besoin d’une expertise sur un sujet donné. Mais -fait peu connu- un nombre non négligeable d’entre eux participe directement à la mise en œuvre de projets financés par d’autres bailleurs de fonds (en particulier l’Union européenne, mais aussi la Banque mondiale, le FMI, etc.).

Il est de l’intérêt de la coopération française (et d’une harmonisation des aides internationales, donc du pays bénéficiaire) que les assistants techniques français soient de plus en plus impliqués dans la mise en œuvre des DSRP et des programmes européens. Cela pourra d’ailleurs conduire à ce qu’ils soient pris en charge financièrement par des projets ou des « caisses » conjointes (fonds recueillant des financements de plusieurs bailleurs pour la mise en œuvre d’une aide-programme par exemple) .

Cela signifie évidemment que, réciproquement, des ressortissants des autres pays donateurs pourront être amenés à participer à la mise en œuvre de projets français sur financement français.

Dans ces cas de « partage » d’un assistant technique français avec un (ou plusieurs) autre(s) bailleur(s) de fonds, le « Contrat de mission » le concernant gagnerait à être également signé par ce(s) bailleur(s) de fonds.


Cinquième partie :
LA MISE EN VALEUR DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE

Une gestion modernisée et clarifiée de l’assistance technique devrait en faire un outil plus performant. Afin de tirer tout le parti possible des potentialités de cet outil, il conviendra également de :

veiller à un recrutement de qualité (ce qui implique en particulier d’offrir aux candidats potentiels des perspectives de carrière attrayantes) et d’assurer la formation des candidats retenus ;

mettre en place un « pilotage » efficace, en organisant les assistants techniques en réseau, en veillant à une synergie plus poussée entre les différentes formes d’assistance technique et les divers opérateurs, et en définissant une politique de communication.

I - LE RECRUTEMENT ET L’ORGANISATION DES CARRIÈRES

1) La détection des experts et la constitution de « viviers »

Pour les agents de la Direction des ressources humaines du ministère des affaires étrangères, le passage par la DRH représente un temps dans une carrière, trop court pour qu’ils puissent nouer des réseaux de relation dans les milieux très diversifiés auxquels doit faire appel notre coopération. En outre, l’assistance technique ne peut être la priorité de la DRH. Quant à la DGCID, elle a naturellement ses réseaux, mais l’accumulation des tâches quotidiennes auxquelles elle doit faire face, avec des effectifs qui se sont amenuisés, l’empêche parfois de prospecter systématiquement pour renouveler en permanence les « viviers » dans lesquels elle puise.

FCI pourra se consacrer plus pleinement à cette tâche et s’organiser en conséquence, dès lors que ce sera l’une de ses missions essentielles, en recrutant des agents spécialisés en ressources humaines et en se dotant de la logistique nécessaire à l’entretien de fichiers.

2) La mobilisation des experts.

Il ne suffit pas de disposer de « viviers ». Encore faut-il que les missions proposées soient suffisamment attractives pour les intéressés et que leur administration les « libère » pour qu’ils puissent y participer.

a) L’expertise de courte et moyenne durée

A cet égard, on l’a dit, des progrès importants sont en passe d’être réalisés sur un point essentiel : la mise en place d’un cadre juridique favorable à la mobilisation des fonctionnaires.

Mais, c’est évidemment la pratique qui sera déterminante : trop souvent, les chefs de service renâclent à « libérer » leurs collaborateurs. Plus encore, d’ailleurs, c’est une atmosphère générale peu propice doit être dissipée : les missions apparaissent parfois comme une forme déguisée de vacances, suscitant à la fois envie et ironie.

Il conviendra donc de mieux sensibiliser l’ensemble des administrations et de parfaire leur « culture de l’international ». Il serait également indispensable de mettre en place un dispositif de suivi. Sans doute la Fonction publique dispose-t-elle déjà d’un service de gestion des cadres, mais celui-ci demeure méconnu de la plupart des « usagers » potentiels. Il conviendrait de le renforcer et de le faire connaître.

Il convient pourtant de ne pas nourrir d’illusions : cela risque de ne pas suffire. On pourrait donc songer aussi à des bonifications d’indices pour les agents qui feraient preuve d’un dynamisme particulier dans la participation à des actions de coopération. Enfin, il paraîtrait souhaitable de réfléchir à la possibilité de réserver l’accès à certaines fonctions de responsabilité à l’exercice antérieur par les postulants de fonctions internationales ; cette éventualité, si elle était envisagée, susciterait sans nul doute de très vives réticences, mais, elle apparaît comme la seule « arme fatale » de nature à provoquer rapidement une révolution copernicienne dans les mentalités.

S’agissant des cadres du secteur privé, il serait intéressant d’évaluer l’intérêt d’une éventuelle extension à toutes les actions de coopération de la disposition introduite il y a quelques années dans le Code du travail pour faciliter la participation de cadres du privé à des actions de solidarité. Aux termes de cette disposition, un cadre qui souhaite participer à une telle opération a, dans certaines conditions, le droit de s’absenter de son entreprise pendant un certain temps, sans que le contrat de travail soit interrompu, de sorte qu’il peut ensuite réintégrer son entreprise dans la position qu’il y occupait initialement.

b) L’assistance technique de longue durée

Toutes les administrations ont été confrontées, depuis une décennie au moins, à des baisses d’effectifs qui leur laissent peu de marges de manœuvre pour libérer des agents en vue de missions d’assistance technique, et cette difficulté est évidemment accrue pour l’assistance de longue durée. Il s’agit d’ailleurs moins d’un problème global de niveau d’effectifs (on ne compte guère, par exemple, que quelques dizaines de policiers ou de magistrats affectés en assistance technique de longue durée, sur des effectifs de plusieurs milliers), que d’une question d’adéquation entre les profils recherchés et ceux des personnels à la fois intéressés et mobilisables au moment approprié.

Pour résoudre ce dilemme, le rapport Boucher préconisait que, dans chaque administration appelée à participer à des projets de coopération, quelques emplois soient affectés en surnombre (par rapport aux besoins inhérents aux tâches premières, en quelque sorte « internes », de l’administration considérée), de manière à ce que quelques agents puissent en permanence être disponibles pour des actions de coopération. L’idée a été reprise dans la Communication en Conseil des ministres de 2003.

Sa réalisation se heurte naturellement aux considérations d’ordre budgétaire. Elle n’est, en outre, pas facile à réaliser : le risque existe que les postes en surnombre soient peu à peu « phagocytés » par l’administration bénéficiaire et « détournés » de leur fonction d’origine.

Pourtant, l’idée de créer, dans chaque administration concernée, une petite réserve d’emplois en surnombre répond à une nécessité objective (desserrer les contraintes d’effectifs), et l’exemple de l’ADETEF montre que, si des agents, et par conséquent des emplois spécifiquement dédiés à des activités internationales, sont regroupés en « pool », cela permet de satisfaire de nombreux besoins, y compris en urgence.

2) L’organisation des carrières

L’époque est révolue où -comme dans les années soixante-dix ou même quatre-vingt- un assistant technique pouvait demeurer dix à douze ans, ou même bien davantage, dans un même poste, avant d’effectuer un séjour identique dans un autre pays. Personne ne conçoit plus que l’on puisse être assistant technique « à vie ».

Les durées de séjour ont été réduites progressivement, et une règle s’est peu à peu imposée, selon laquelle un assistant technique ne peut effectuer plus de deux séjours successifs de quatre ans à l’étranger et doit ensuite rentrer en France. Cette règle représente un équilibre raisonnable. Elle est, du reste, généralement bien comprise et désormais acceptée.

Force est cependant de constater que la perception de l’assistance technique se modifie. A une période où le marché de l’emploi est déprimé, en l’absence de filières organisées de reconversion, la limitation des temps de séjour conforte le vague à l’âme qu’entretient une ambiance générale défavorable (baisse continue et rapide des effectifs, critiques à l’encontre d’un instrument souvent présenté comme l’héritage d’un passé révolu). L’impression prévaut désormais que signer un contrat d’assistance technique, c’est s’engager dans une voie précaire.

Pour mettre un terme à un enchaînement qui pourrait devenir délétère, il est indispensable de préciser clairement les règles en matière de séjour et d’offrir des possibilités de reconversion.

La durée de séjour

Afin de recréer un climat de confiance parmi les candidats potentiels, il serait utile que :

les règles de séjour soient consignées solennellement dans le « Code de conduite de l’assistance technique », dont la rédaction est par ailleurs préconisée ; leur pérennité en serait mieux assurée. La règle du retour en France après deux séjours successifs devrait être maintenue. La règle concernant la durée de chacun de ces séjours gagnerait à être assouplie pour l’assistance technique sur projet (avec, par exemple, une durée maximale). Pour certaines fonctions, qui ont été qualifiées de « régaliennes », une durée comprise entre trois et cinq ans, à négocier avec l’autorité partenaire d’emploi, devrait être élaborée au cas par cas ;

dès le recrutement d’un nouvel assistant technique, un entretien permette de déterminer si un second contrat pourra en principe lui être proposé à l’issue du premier. Sous réserve d’un examen juridique des conséquences éventuelles d’une telle pratique, il serait également utile que ce point donne lieu, soit à un document consigné par l’intéressé et le gestionnaire de son contrat (en principe, donc, FCI), soit par une lettre du Directeur de FCI à l’intéressé.

La reconversion

Il ne paraît pas possible d’accorder des garanties juridiques de reconversion. En revanche :

le dispositif de suivi à mettre en place pour les fonctionnaires accomplissant des missions de courte durée devrait avoir également vocation à faciliter le retour des assistants techniques ayant exercé des missions de longue durée ;

la concertation devrait être approfondie avec tous les partenaires non-étatiques susceptibles de nourrir les « viviers » d’assistants techniques (collectivités locales, institutions culturelles, ONG, etc.) en vue d’organiser des échanges systématiques. La Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques du ministère des affaires étrangères avait mis en place dès la fin des années quatre-vingt, dans cet esprit, des échanges ainsi que des procédures associant ces partenaires au recrutement de certains agents du réseau culturel (Directeurs de centres culturels par exemple). L’expérience a montré que, poursuivies dans la durée, ces pratiques étaient efficaces et ouvraient des débouchés de retour aux agents du réseau ;

un certain nombre de bourses pourraient être offertes à des assistants techniques en fin de séjour désireux de préparer des concours de la fonction publique (bourses de une ou deux années, selon le concours préparé) ;

pour les non-fonctionnaires, des emplois pourraient être réservés pour les contractuels à la DGCID, dans les SCAC, à l’AFD ainsi que chez d’autres opérateurs. D’anciens assistants techniques occupent déjà des postes à la DGCID et à l’AFD ; leur nombre pourrait être légèrement augmenté et, surtout, une politique délibérée devrait être affichée ;

Organiser des carrières dans la coopération

Cette dernière mesure devrait participer d’une politique générale visant à constituer un « noyau » de spécialistes de la coopération (et de généralistes ayant une connaissance du terrain), qui auraient vocation à alterner entre la centrale (ou plutôt « les » centrales, DGCID et AFD) et les postes sur le terrain.

Autant il serait malsain de (re) créer une « carrière » d’assistant technique, autant il serait dommageable de considérer qu’une mission d’assistance technique n’est qu’une parenthèse avant un retour définitif à la profession initiale en France. Le fait de ne pas faire carrière dans l’assistance technique ne doit pas interdire de faire carrière dans la coopération.

Pourquoi, d’ailleurs, la coopération serait-elle le seul secteur d’activité dans lequel un parcours professionnel complet serait inconcevable (la condition étant naturellement que celui-ci ne signifie pas une « satellisation » durable sur des orbites extérieures, mais des allers-retours entre la centrale et le terrain) ?

C’est ainsi que s’organise la carrière des agents des agences de coopération, étrangères (ainsi la GTZ, dont 40 % des missions sont réalisées par des agents permanents bénéficiant d’un statut) ou française (l’AFD). C’est également ainsi que s’organise la carrière des diplomates.

Il suffirait d’accroître de manière significative le nombre de ces cas et d’ériger cette pratique en politique des ressources humaines pour constituer un noyau suffisant de permanents de la coopération. Cette politique impliquerait évidemment que le contingent des contrats dont peut disposer la DGCID, qui a beaucoup diminué depuis dix à quinze ans sous le poids des contraintes budgétaires, puisse être accru. Elle aurait trois avantages :

II - LA FORMATION DES ASSISTANTS TECHNIQUES

Une véritable carence, qui constitue une « exception française »

L’ancien ministère de la coopération disposait de structures de formation et offrait des stages diversifiés, non seulement d’adaptation aux missions d’assistance technique, mais aussi d’entretien des connaissances dans le métier d’origine. Ces structures et la plupart des stages ont été supprimés sous la contrainte budgétaire depuis la fusion avec les Affaires étrangères.

Chaque année, certes, les « Journées du réseau » représentent un temps fort. De par leur durée comme de par leur contenu, elles sont pourtant davantage des journées d’information qu’une période de formation proprement dite.

L’insuffisance notoire, et même l’absence quasi totale, d’offre de formation destinée à l’assistance technique n’est, certes, que le reflet d’une absence plus générale de formation dans l’ensemble des réseaux de coopération. Elle est pourtant particulièrement étonnante dans un domaine où la qualité des ressources et relations humaines est un facteur essentiel de succès, et regrettable à une période où l’expertise technique internationale se professionnalise et se situe à des niveaux de technicité de plus en plus élevés. La demande des intéressés est d’ailleurs forte. Et la situation qui prévaut actuellement n’est pas conforme aux exigences exprimées par la Communication en Conseil des ministres du 9 avril 2003 relative à la mobilisation de l’expertise publique française. La coopération française fait, du reste, figure d’exception lorsqu’on la compare aux coopérations étrangères.

2) Quelques orientations possibles

Des stages suffisamment nombreux et diversifiés devraient être offerts. Une formation systématique aux langues étrangères, et notamment à l’anglais, serait également utile.

Pour recenser les besoins (tâche permanente, car ceux-ci sont évolutifs), organiser les multiples stages nécessaires à la formation des personnels qui agissent dans des domaines très variés, arrêter des priorités et des objectifs, une véritable structure devrait être mise en place. Elle gagnerait évidemment à recourir aux multiples organismes susceptibles de dispenser les enseignements répondant aux besoins recensés. Il serait néanmoins utile qu’elle dispose de locaux propres. Un centre de ressources pourrait la compléter, qui reconstituerait progressivement une mémoire de la coopération, en voie d’effacement, et pourraient être ouverts aux chercheurs.

Bien entendu, ce centre ne serait pas destiné aux seuls assistants techniques. La question de leur formation n’est en effet qu’un des volets d’une problématique plus générale. C’est à l’intention de tous les agents qui contribuent à la coopération française qu’il convient de définir une politique de formation. Des stages de sensibilisation pourraient même être utilement proposés aux diplomates dont les attributions ne supposent pas de familiarité particulière avec les problématiques de coopération, tant il est vrai que le « brassage des cultures » qui devait résulter de la fusion des appareils administratifs, n’a pas suffisamment progressé.

La coopération française pourrait également s’inspirer d’une institution reconnue dans le domaine de la politique de défense : l’IHEDN.

L’Institut des Hautes Études de Défense Nationale accueille deux demi-journées par semaine, d’octobre à juin, et également au cours de trois stages d’environ une semaine, des spécialistes de la défense (colonels promis à un bel avenir, pour lesquels le passage à l’IHEDN est une étape du cursus de formation continue) et non-spécialistes appartenant aux cercles de décision dans les milieux politique, médiatique, économique, religieux, culturel, etc… Chaque session est dédiée à un thème donné, et les participants sont répartis en petits groupes, dont chacun rédige un mémoire sur un aspect du thème retenu. Des sessions régulières, plus courtes que la session nationale annuelle, sont également organisées.

On pourrait concevoir une institution analogue, regroupant les praticiens issus des administrations et établissements en charge de notre coopération (Quai d’Orsay, Trésor, Budget, AFD), mais aussi du Parlement, des collectivités locales, des entreprises, des médias, des universités et centres de recherche, des ONG. Ce « Centre des hautes études de la coopération » contribuerait au brassage des expériences, à forger une doctrine française de coopération et une pratique plus homogène (coopération d’État, coopération décentralisée, ONG, etc.), et ferait mieux connaître au grand public les enjeux de la coopération.

III - LE PILOTAGE ET LA MISE EN RÉSEAU DE L’ASSISTANCE TECHNIQUE

Les assistants techniques sont trop souvent livrés à eux-mêmes. Sans préparation suffisante à leurs fonctions, ils remplissent celles-ci sur la base d’une Lettre de mission habituellement peu précise, voire rédigée en termes « passe-partout », et ne sont, durant leur période d’affectation, guère informés de la politique générale dans leur domaine de compétence ; les échanges avec le SCAC demeurent pour beaucoup d’entre eux sporadiques; ils ne sont pas tenus de rendre compte de leur activité, ni en cours d’affectation, ni à l’issue de celle-ci.

Un pilotage plus ferme et une « capitalisation » des expériences acquises accroîtraient considérablement l’efficacité de notre assistance technique.

Le pilotage

Un pilotage plus ferme doit se manifester à tous les stades :

l’accueil. Dans de nombreux postes, celui-ci est assuré dans de bonnes conditions : l’assistant technique est reçu, non seulement par le Conseiller du SCAC compétent, mais aussi par le Chef du SCAC lui-même, et, lorsque son domaine d’action le justifie, il entretient des relations directes avec l’Ambassadeur. Des exceptions demeurent toutefois. Il serait peut-être donc utile de rédiger et diffuser des instructions concernant l’accueil ;

la Lettre de mission . Elle devrait être plus détaillée qu’elle ne l’est habituellement, fixer des objectifs et critères d’évaluation et définir les modalités selon lesquelles l’assistant technique sera appelé à rendre compte de son action. Dans la mesure où les Lettres de mission ne parviennent fréquemment à leur destinataire que plusieurs semaines après son arrivée en poste, il y aurait avantage à ce que leur contenu soit porté à sa connaissance avant signature, et fassent l’objet d’un échange avec lui. On voit d’ailleurs mal comment il pourrait en aller autrement, dès lors que la description des objectifs à atteindre serait beaucoup plus détaillée qu’elle ne l’est actuellement ;

le suivi. Les assistants techniques devraient produire des rapports d’étape, à des stades de réalisation du projet précisés dans leur Lettre de mission, puis un Rapport de fin de mission. Chacun de ces rapports devrait donner lieu à une séance de travail avec les partenaires concernés.

l’évaluation. Les projets de coopération font l’objet d’évaluations. Il est rare, en revanche, que l’action des assistants techniques soit évaluée.

La mise en réseau

Les SCAC, dont les tâches n’ont cessé de croître en même temps que leurs effectifs s’amenuiseraient, n’ont pas toujours le temps de faire « remonter » toutes les informations recueillies par les assistants techniques qui pourraient être utiles à l’administration ou de les diffuser aux autres SCAC susceptibles d’être intéressés. Inversement, il n’est pas dans la tradition de l’administration centrale de diffuser aux postes les notes d’orientation, notes d’analyse des résultats de grandes conférences internationales traitant de développement, etc.

La politique de communication prônée au point IV ci-après pourrait remédier partiellement au défaut de synergie qui en résulte, puisque les documents produits en vue de la communication « externe » pourront évidemment servir également à la communication « interne ». Mais des mesures spécifiques de communication interne et de « capitalisation » des expériences sont également souhaitables.

Afin de mettre fin aux cloisonnements et de favoriser les synergies, deux séries de mesures au moins pourraient être envisagées : des rencontres thématiques sur des questions d’intérêt régional et des réseaux d’intranet . Les initiatives individuelles d’établissement de réseaux informels devraient être encouragées et faire l’objet d’une rubrique dans les évaluations de performance.

La concertation interministérielle

Les ministères « fournisseurs » d’assistants techniques spécialisés se plaignent de n’être pas suffisamment associés au choix des assistants techniques et à la définition de leurs tâches, puis de les perdre de vue une fois qu’ils sont en fonction, et de n’avoir plus de nouvelles du déroulement de leur mission et de leur résultat.

Il faut faire dans ces récriminations la part des états d’âme, et parfois d’un souhait d’« autonomisation » qui, si libre cours lui était donné, pourrait aboutir à la cacophonie. En fait, le degré d’association des autres administrations diffère selon les secteurs, les périodes, et peut-être plus encore selon l’agent chargé du dossier à la base de la DGCID ou du SCAC concerné.

Cela étant, une association optimale des autres ministères à la mise en œuvre de notre assistance technique en accroîtrait l’efficacité et permettrait de mieux « capitaliser » les informations que recueillent les assistants techniques et les connaissances qu’ils acquièrent.

C’est pourquoi, là aussi, des habitudes de travail plus systématiques doivent être prises, afin d’organiser une meilleure synergie et de mieux mettre à contribution les compétences des ministères techniques à tous les stades (identification des assistants techniques, sélection, transmission de leurs rapports, etc.). Des procédures formalisées permettraient de mieux organiser la concertation et d’aboutir à une acceptation sans réticences du rôle des Affaires étrangères comme point de passage obligé, parce que c’est le seul moyen d’assurer la cohérence d’une politique.

La concertation avec les autres opérateurs de l’assistance technique

Les gisements potentiels d’assistance technique (courte et moyenne durée, comme longue durée) extérieurs à l’administration d’Etat -administration territoriale, universités, hôpitaux, associations de retraités, secteur privé, etc- demeurent insuffisamment exploités. C’est d’autant plus dommage que ces « nouveaux acteurs » jouent un rôle croissant.

Il serait utile de réfléchir, là aussi, à des procédures formalisées de consultation qui permettraient de tirer un meilleur parti de ces gisements. Afin d’éviter des procédures trop lourdes, qui deviendraient vite purement formelles, il conviendrait d’envisager des possibilités de publication de postes d’assistants techniques ou de missions d’expertise par la voie électronique.

L’exemple des associations de retraités est significatif. Elles se plaignent que l’on ne fasse guère appel à elles et disposent certainement de capacités mal utilisées (elles comptent 10 000 membres, qui effectuent 2 000 missions par an). D’un autre côté, l’administration n’a sans doute pas tort de considérer que leurs actions, ponctuelles, n’ont guère d’impact en profondeur. Il serait souhaitable de procéder, si ces associations en étaient d’accord, à des évaluations de leurs actions, avec pour objectif leur insertion, précisément, dans un « réseau » de la coopération française, sur la base d’une stratégie élaborée en concertation.

On le constate : le besoin de pilotage et de cohérence se fait sentir à tous les niveaux. A l’échelon central, le CICID du 20 juillet 2004 a pris des décisions importantes pour assurer la cohérence. Déchargée de certaines tâches gestionnaires, la DGCID devrait devenir davantage l’instrument de la synergie entre les différentes composantes d’un dispositif français émietté.

A l’échelon local, il faut constituer de véritables « équipes France » dans chaque pays, sous l’autorité ultime de l’Ambassadeur. Les assistants techniques doivent être membres à part entière de cette « équipe France ».

Une réflexion devrait également être conduite sur l’articulation entre échelon central et échelon local. L’assistance technique, toujours un peu à la marge -même s’il serait excessif de prétendre qu’elle est marginalisée- souffre de manière exacerbée des défauts du système : information insuffisante des postes sur la politique générale, dilution des suggestions du poste dans une « nature administrative » centrale qui ne semble pas toujours avoir « horreur du vide ». Il ne servirait guère de prétendre corriger ces déficiences en édictant des normes. C’est une question de pratique, et donc d’impulsion politique.

Une meilleure écoute des postes par l’échelon central, outre ses avantages propres, signifierait aussi :

une meilleure prise en compte des préoccupations des partenaires. Il est désormais prévu de généraliser les DSP (Documents stratégiques pays) et de les élaborer en partenariat. Cette résolution doit effectivement être mise en pratique. Les préoccupations des partenaires seront d’autant mieux prises en compte, et l’adéquation au terrain d’autant meilleure que notre coopération aura davantage recours à des cadres nationaux (ou à des nationaux revenus de France) et aux ONG locales pour des missions de courte durée aussi bien que pour la gestion de projets ;

une meilleure harmonisation de l’aide : les DSP (et, par suite, l’assistance technique française) doivent s’inscrire dans une démarche collective, et par conséquent faire l’objet également d’échanges avec les autres bailleurs. Seul ce dialogue rendra possible une véritable mobilisation des moyens. Bien entendu, se faire entendre suppose que l’on accepte aussi de n’être parfois pas entendu ; autrement dit, la coopération française, inscrite dans des réseaux multinationaux, ne sera pas toujours pilote et devra s’en accommoder, ce qu’elle hésite encore à faire ;

cette implication accrue de l’échelon local constituera également un antidote à la pensée unique, en aidant notre coopération à s’adapter à la diversité des pays et situations.

IV - COMMUNICATION

Combattre les idées fausses et préjugés qui prévalent concernant l’assistance technique, mieux faire connaître les résultats de son action, exige une véritable politique de communication de la DGCID.

Celle-ci a publié en 2000 un « Livre blanc », après la fusion Affaires étrangères / Coopération et avant la conférence de Monterrey. Elle élabore chaque année un Rapport d’activité. Deux de ses services ont pris l’initiative intéressante de diffuser, essentiellement par la voie électronique, des « lettres » (la Lettre du jeudi du Service de la stratégie et la Lettre de la DCT). Mais l’ensemble ne constitue pas une véritable politique de communication. Pour l’essentiel, ces publications sont destinées à la communication interne.

La communication française à destination de l’extérieur en matière de coopération n’est ni unitaire (DGCID et AFD agissent chacune de leur côté, ainsi que, dans de nombreux postes, le SCAC et l’agence locale de l’AFD), ni globale (la DGCID n’ayant pas vocation à communiquer sur l’action de l’AFD ou celle du ministère de l’économie et des finances, qui gère environ la moitié de notre APD).

Remédier à ces déficiences impliquerait probablement la constitution au sein de la DGCID d’un service spécialisé, plus étoffé que l’actuel Service de documentation. Dans l’esprit des décisions qu’il a arrêtées le 20 juillet 2004 et qui font de la DGCID le pôle de cohérence de la coopération française, le CICID pourrait lui confier officiellement la mission de développer une politique de communication cohérente sur l’ensemble des actions de coopération mises en œuvres par la France.

On voit mal quels inconvénients présenterait cette atteinte au monopole de la Direction de la communication et de l’information. Ce sont en effet deux choses différentes que de communiquer, d’une part sur une affaire d’otages ou sur les positions françaises à l’OMC, d’autre part sur les efforts consentis par notre coopération pour lutter contre le sida, faire progresser l’alphabétisation dans les PMA d’Afrique ou expliquer les relations entre l’APD française et les OMD…

V - CHANGER D’APPELLATION ?

L’expression « assistance technique » est souvent perçue comme la manifestation d’un esprit qui conduit au maintien des bénéficiaires dans un état d’assistés, véhiculant une connotation quasiment « néocoloniale ». On peut voir dans cette interprétation une curieuse inversion de perspective, l’« assistant » étant habituellement dans une situation de subordination ! Mais le fait est là, et il serait donc utile de réfléchir à une autre dénomination. « Conseiller de coopération » étant déjà utilisé, on pourrait songer à « Conseiller de partenariat », si aucune expression plus élégante ne peut être trouvée./.


Annexe 1 :
LETTRE DE MISSION DE MM. WATTEZ ET CONNAN

Voir tableau 6


Annexe 2 :
SIGLES ET ACRONYMES UTILISÉS


Annexe 3 :
EXEMPLE DE CONTRAT DE DROIT PRIVÉ PASSÉ PAR FCI
AVEC UN FONCTIONNAIRE FRANÇAIS


Annexe 4 :
PERSONNALITÉS RENCONTRÉES

Les Rapporteurs ont conduit 55 entretiens, auditionnant 107 personnes.

SÉNAT

ADMINISTRATION

CABINET DU PREMIER MINISTRE

MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Cabinet du ministre

Cabinet du ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie

DGCID

Assistants techniques

Direction des affaires budgétaires et financières

Direction des Nations Unies

Direction des ressources humaines

Représentation permanente auprès de l’Union européenne

GIP France coopération Internationale (FCI)

MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE

Cabinet du ministre

Direction du Trésor

Direction du Budget

ADETEF

MINISTÈRE DE LA JUSTICE

ACOJURIS (Association pour le développement de la coopération juridique et judiciaire)

MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR, DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES

MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

MINISTÈRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE, DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

AFD (AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT)

ASSOCIATIONS PROFESSIONNELLES

Association des contractuels du ministère des affaires étrangères

ASPROCOP (Association des professionnels de santé en coopération)

SECTEUR PRIVÉ

SOFRECO

SERES

ASSOCIATIONS DE RETRAITÉS

AGIR (Association générale des intervenants retraités)

ECTI

PERSONNALITÉS ÉTRANGÈRES

PNUD (New York)

ÉTATS UNIS

C.A.D (Comité d’aide au développement de l’OCDE)

COMMISSION EUROPÉENNE

EuropeAid (Office de coopération de l’Union européenne)

ALLEMAGNE

BMZ (Bundesministerium für Zusammenarbeit – ministère de la coopération)

GTZ (Deutsche Gesellschaft für Zusammenarbeit – Agence allemande de coopération technique)

KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau – Agence de coopération financière)

EUNIDA (European Network of Implementing Development Agencies)


[1]

 [1] Burkina Faso, Burundi, Gabon, Ile Maurice, Togo, Zaire.

 [1] En raison de l’hétérogénéité des statistiques, cette tâche est très délicate et demande beaucoup de temps.

 [1]  Qui se traduit par l’affectation de coopérants, pour la plupart fonctionnaires, auprès États étrangers, pour une longue durée. En France, lorsque l’on parle d’assistance technique, on pense en général à cette assistance de longue durée, dite aussi « résidentielle », alors que l’on qualifie d’« expertise » les missions de courte et moyenne durée (c’est à dire, en pratique, de moins de dix mois). Par facilité de langage, cet usage sera repris dans le présent Rapport. Il importe cependant de comprendre qu’il n’y a pas de solution de continuité entre ces différentes formes d’activité de conseil. D’ailleurs, d’autres bailleurs de fonds (l‘Allemagne, par exemple) ne font pas la distinction et disposent d’une seule expression pour désigner aussi bien l’assistance technique résidentielle que l’expertise de courte et moyenne durée. C’est pourquoi les Rapporteurs, s’ils ont, conformément aux termes de leur Lettre de mission, attaché une attention particulière à l’assistance technique résidentielle, se sont efforcés de ne pas négliger l’expertise de courte durée.

 [1] En fait, sans doute 1500, si l’on ne compte pas les volontaires internationaux et un certain nombre d’agents qui, de facto, remplissent des fonctions d’attaché de coopération (le recours à un assistant technique compensant en l’occurrence le manque d’effectifs).

[1]  A la connaissance des Rapporteurs, aucun texte n’a défini ses missions, les nombreux textes existants traitant des questions de rémunération et de statut.

 [1]  Ou l’on ne peut qu’être frappé du fait que les critiques sont d’autant plus virulentes que ceux qui les formulent n’ont pas de connaissance directe de l’assistance technique.

[1]  Sur un total d’aide publique internationale d’un peu moins de 40 milliards d’euros. Dans leur majorité, les projets financés sur ces crédits se situent dans une fourchette comprise entre 100 000 et 3 000 000 d’euros. Le coût moyen d’un expert est compris entre 500 et 1 500 euros par jour.

[1] FCI devrait recevoir, chaque année, sur la base de la programmation annuelle qui sera négociée avec la DGCID et agréée par celle-ci, une dotation globale, comportant à la fois les crédits d’assistance technique et les autres crédits de projets. Il doit toutefois être entendu que cette méthode, qui s’appliquera à l’issue de la phase de transition, n’implique pas obligatoirement que, dans la «  Revue des portefeuilles » en cours, le transfert d’un projet entraîne automatiquement le transfert des crédits d’assistance technique résidentielle qui lui sont attachés : pour certains projets, en effet, le recours à de nouvelles méthodes de travail sera souhaitable (missions de courte durée, expertise locale).

 [1] L’AFD, qui intervient toujours comme maître d’ouvrage et délègue la maîtrise d’œuvre à l’utilisateur final, souhaite que, comme pour toute fourniture de services, la convention de mise à disposition d’une assistance technique soit conclue entre FCI et le maître d’œuvre. Cette méthode, qui aurait de grands avantages, présenterait  aussi  des risques importants pour FCI, auxquels il importe de trouver des solutions (parmi lesquelles le paiement direct par l’AFD à FCI des prestations d’assistance technique).

[1] On ne parlait pas ou guère, il y quarante ans, de nouvelles technologies, d’environnement, de droits de l’homme, de « politique du genre », etc

 [1] Les autres coopérations, bilatérales, et plus encore multilatérales, accordent pour la plupart une grande attention à la formation initiale et continue de leur personnel.

 [1] Il faut donner, à cet égard, à FCI :

- la possibilité de se doter durablement de finances saines, ce qui est une question de régularité dans le versement autant que de volume des subventions;

- des moyens en personnels. Il ne s’agit cependant pas de créer un « mastodonte » de type GTZ, avec ses 10 000 agents. L’ordre de grandeur devrait plutôt se décliner par dizaines.

[1] Il est difficile de déterminer ce qui l’emporte parmi les personnels, de l’attente nourrie d’espoir ou du scepticisme engendré par l’histoire, mais la disponibilité à participer d’une dynamique nouvelle est évidente.

[1] En réalité, il conviendrait d’ailleurs de soustraire encore quelques dizaines de postes, qui correspondent en fait à des fonctions d’agents de SCAC.

 [1] Source : Loi de finances initiale. Le coût moyen d’un assistant technique est d’environ 110 000 euros par an, et celui d’un V.I. (volontaire international) d’environ 20 000 euros.

[1] Sur un total d’aide publique internationale d’un peu moins de 40 milliards d’euros

 [1] Même si d’autres opérateurs, publics (collectivités locales) ou privés, utilisent également une assistance technique résidentielle, celle-ci est numériquement bien moins importante, et, dans le cas de sociétés privées, les problèmes d’adaptation traités dans la présente partie ne se posent pas.

 [1] Ce qui ne signifie pas que tous les assistants techniques soient des fonctionnaires, car État emploie aussi des contractuels d’origines diversifiées.

 [1] L’ADETEF (émanation du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie), l’AFPA (ministère de l’emploi, du travail et de la cohésion sociale), le CIEP (ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche), l’ADECRI (Sécurité sociale) et FCI.

 [1] Deloitte et Touche, Price Waterhouse Group, KPMG et Ernst et Young.

 [1] Les grandes Fondations allemandes reçoivent des subventions importantes, et certaines grandes ONG sont financés par les Églises (qui ont des disponibilités financières très supérieures à celles des Églises françaises, car il existe en Allemagne un « impôt d’Église », qui est payé en même temps que l’impôt sur le revenu).

 [1] Les pays européens (la Suisse étant ici incluse) font transiter par les ONG les montants suivants d’APD : Pays Bas : 269 millions d’euros, Commission européenne : 193 millions; Danemark : 123 millions ; Suède : 103 millions ; Grande-Bretagne : 102 millions ; Allemagne : 89 millions ; Suisse : 40 millions ; France : 33 millions.

 [1]  La promotion de celle-ci n’est d’ailleurs pas sans intérêt pour les sociétés privées d’expertise, qui utilisent parfois des fonctionnaires et souhaiteraient le faire plus souvent, car l’excellence de l’expertise publique française est reconnue et son association à une offre privée peut constituer un atout intéressant.

[1] Il serait intéressant de dresser ce bilan en étudiant, non seulement l’activité, mais aussi la forme juridique de ces organismes et les rapports qu’ils entretiennent avec le ministère compétent pour leur champ d’intervention. Des enseignements utiles pourraient sans doute être tirés de cette étude quant aux moyens d’améliorer l’efficacité de ces structures et de les mettre davantage en synergie.

 [1] Il a été décidé que chaque ministère fixerait pour ce qui le concerne le montant de cette indemnité de sujétion, à l’intérieur d’une « fourchette » fixée par le ministère des affaires étrangères, qui déterminera des « groupes de référence ». Cette décision vise à responsabiliser les ministères et à tenir compte de la spécificité éventuelle des missions. Elle suscite cependant de nombreuses interrogations dans les administrations, qui craignent des inégalités de traitement.

 [1] Chiffre constaté en fin d’exercice.

 [1] Experts nationaux détachés.

 [1]  Dans le cas de jumelages institutionnels (pour lesquels les projets sont presque toujours présentés par des chefs de file), par exemple, les statistiques disponibles mentionnent seulement les chefs de file des consortiums gagnants. Encore ne sont-ils identifiés que par leur adresse, ce qui peut induire des erreurs sur leur nationalité. Pour diverses raisons, il advient relativement souvent que le chef de file soit minoritaire dans le consortium. En tout état de cause, en l’absence de chiffre sur les participations respectives des membres des consortiums, il est difficile de vérifier les pertes de marché globales des opérateurs des différentes nationalités. Plus généralement, que l’on s’attache aux jumelages ou aux autres types de projets, il apparaît que la déconcentration de la gestion de l’aide européenne, désormais effective dans de nombreux postes, a pour conséquence, depuis trois ans, une remontée, et même aléatoire, et en tout cas moins fiable, de statistiques dont la présentation n’a plus la même homogénéité. Il est à craindre que la remise en ordre demande quelques années.

 [1]  Du point de vue de la France, qui continue à les rémunérer, ils sont mis à disposition. Du point de vue de l’Union Européenne, qui leur verse une indemnité de 117 euros par jour, ils sont en détachement.

[1] Cette rubrique étudie l’évolution souhaitable des effectifs pour accomplir les nouvelles missions de l’assistance technique. Elle ne tient pas compte des effets éventuels de la LOLF, qui seront examinés à la fin de la quatrième partie, consacrée à la gestion de l’assistance technique.

 [1]  Cette phrase n’implique certes pas nécessairement un renforcement quantitatif. Elle pourrait aussi s’entendre comme appelant à un renforcement qualitatif. A tout le moins peut-on, cependant, considérer à bon droit qu’elle exclut la poursuite de la décrue observée depuis une vingtaine d’années.

[1] D’autant que ceux-ci peuvent être abrégés (par une crise par exemple) ou allongés (sous-estimation initiale du délai de réalisation, changements au gouvernement ou dans l’administration du pays concerné, etc.).

 [1] Certes, on peut considérer que cette discordance peut aussi présenter des avantages : la présence anticipée d’un assistant technique peut permettre de mieux préparer un projet, tandis que son maintien, durant un temps, après l’achèvement d’un projet, peut éviter un « vide » de la coopération, grâce au maintien d’une assistance sous forme de conseil. Il est clair, cependant, que les inconvénients prédominent.

 [1]  Les services actuellement impliqués dans la chaîne de gestion des END (ministère d’origine, Missions des fonctionnaires internationaux du ministère des affaires étrangères, Représentations permanentes) ne devraient pas pour autant être écartés, bien au contraire, il s’agit simplement d’éviter une gestion séparée de 185 agents qui devraient, dans leur intérêt comme dans celui de notre coopération, faire partie intégrante d’un « réseau France », alors que, trop souvent, ils demeurent en marge de celui-ci. Notre Représentation permanente a entrepris de nouer avec eux des liens plus étroits et de mettre en place un flux d’échanges d’informations. FCI pourra en outre établir des synergies entre notre Représentation permanente, les autres services jusqu’à présent impliqués dans la gestion des END, la DGCID et l’AFD. Les fichiers que FCI constituera permettront de mieux détecter des OND potentiels, et de tirer partie des compétences acquises par les END en leur proposant d’autres missions.

[1] Eunida (European Network of Implementing Development Agency) est un GEIE (Groupement européen d’intérêt économique, ayant la personnalité juridique), qui regroupe, outre FCI, des structures homologues allemande (GTZ), britannique (Crown agents), belge (BTC), espagnole (FIIAPP) et luxembourgeoise (Lux – Development) ; Eunida (

 [1]  Le risque de dérive tient en particulier au  fait que FCI peut opérer pour d’autres donneurs d’ordre (en particulier l’Union européenne, mais également toutes les grandes organisations internationales, et peut-être demain d’autres coopérations bilatérales).  On pourrait concevoir une situation  dans laquelle, les fonds ainsi recueillis lui confèreraient une assise  suffisante pour l’inciter à « prendre son indépendance » (cf. encadré sur l’OPS).

 [1] Ils pourront aussi être mis à disposition ou se mettre en disponibilité, mais ces cas seront certainement moins fréquents.

[1] Ces deux volets se conditionnent mutuellement : FCI ne pourrait  pas développer pleinement ses potentialités à l’étranger si les institutions homologues étrangères ne pouvaient déployer leur activité en France.

 [1] FCI a déjà l’habitude de cette problématique dans le cadre des contrats qu’il conclut pour les missions de courte durée. (cf. un exemple de ces contrats en annexe 3)

[1]  …Mais il semble que la structure juridique du GIP l’interdise. Ce point de droit mériterait un examen particulier.

 [1] outre une convention cadre avec l’AFD, indispensable pour, précisément, régler ce type de questions.

 [1] Et qu’il n’est pas souhaitable qu’il en dispose, ne serait-ce que pour des raisons budgétaires, et aussi parce qu’il n’entre pas dans  sa vocation de développer son propre réseau.

 [1] Là encore, un examen juridique paraît devoir être recommandé.

 [1] Aux termes des décisions du CICID, la DGCID conservera la responsabilité directe de projets (dont elle pourra évidemment déléguer la mise en œuvre, mais qu’elle pourra aussi réaliser elle-même ; sans doute les deux méthodes seront-elles utilisées selon la nature des projets).

 [1] Comme dans le cas des crédits accordés à l’AFD, une globalisation est en effet indispensable pour permettre à FCI d’établir ses prévisions de gestion et de disposer d’une trésorerie adéquate. D’ailleurs, si les crédits étaient délégués au cas par cas (pour chaque assistant techniques séparément), le risque serait grand que la DGCID soit, le cas échéant, déclarée employeur de fait, et les mêmes conséquences en découleraient pour ce qui est de l’inclusion dans les plafonds d’emploi de la LOLF.

[1] Le CIEP dispose de 160 agents, l’ADETEF une quarantaine, et les autres de quelques agents seulement (alors que la GTZ allemande a environ 10 000 agents)

 [1] Étant entendu que la question posée dans ce paragraphe était de savoir s’il serait opportun pour l’administration française d’organiser son offre pour en conférer le monopole de fait à FCI. Il ne saurait en tout état de cause être question d’un monopole juridique qui interdirait aux cabinets privés de consultants de formuler des offres comportant une part d’expertise publique.

[1] A moins que les deux aspects de ces types de postes ne soient séparées à l’avenir, pour confier les tâches opérationnelles à des agents des ambassades.

[1] Les organisations internationales ne remboursent souvent qu’avec retard les dépenses engagées (transport, rémunération des personnels, etc). Pour que FCI puisse, outre les missions qui lui sont d’ores et déjà assignées (soutien aux opérateurs français sur le marché de l’assistance technique, de courte comme de moyenne durée, opérations en situation de crise), assumer la gestion de l’assistance technique résidentielle, il faudra que l’AFD et la DGCID versent sans délais les sommes qu’elles lui devront. Il convient d’insister sur le fait que la subvention d’équilibre des Affaires étrangères demeurera indispensable, à terme prévisible en tout cas : compte tenu des missions de service public que doit remplir FCI ; il serait illusoire d’imaginer qu’il parviendra rapidement à l’équilibre.

 [1]  ou plus exactement par organisme public.

 [1] En vertu du principe de « flexibilité asymétrique », un ministère renonçant à un emploi pourra conserver les crédits correspondants pour financer des actions de coopération. En revanche, il ne sera pas possible de supprimer certaines actions pour financer le rétablissement d’un emploi, sauf à demander un relèvement du plafond d’emploi (relèvement qui devra donc être négocié avec le Budget et approuvé par le Parlement). Ces perspectives de réduction programmée de l’assistance technique, enfin, dissuaderaient sans nul doute nombre de candidats potentiels de postuler, ce qui interdirait de pourvoir certains postes et induirait, en quelque sorte, une réduction « auto-entretenue » des effectifs d’assistance technique.

 [1] Il arrive même que des assistants techniques représentent le SCAC (faute pour celui-ci de disposer d’effectifs suffisants) dans des réunions avec les administrations partenaires et/ou d’autres bailleurs de fonds ; il s’agit là d’une dérive qui devrait être fermement évitée.

 [1] Comme c’est, en fait, le cas actuellement. Certes, les assistants techniques sont en principe choisis par l’autorité auprès de laquelle ils sont affectés, et celle-ci cosigne leur Lettre de mission. Dans les faits, il arrive fréquemment qu’une seule candidature adaptée, voire une candidature unique, soit proposée. Quant à la Lettre de mission, elle constitue rarement un instrument de partenariat, et est, le plus souvent, une formalité routinière.

 [1] Contrairement à la « Lettre de mission », le contrat est consubstantiel à l’échange.

[1] La gestion de l’assistance technique par FCI offre à cet égard beaucoup plus de souplesse, qu’il s’agisse de recruter un étranger ou de répondre à une demande d’expertise française formulée par une structure étrangère.

[1] Ces exigences se rejoignent : un recrutement et une formation de qualité contribueront à valoriser l’assistance technique, tandis que la mise en valeur de l’outil favorisera la constitution de « viviers » de candidats plus étoffés.

 [1] Sur la constitution de viviers comme sur beaucoup d’autres points, le Rapport Boucher a formulé des propositions qui demeurent pleinement d’actualité (cf. pages 4 à 8 du Rapport Boucher) : mise en place d’un système de listes décentralisées par administrations, mais communiquées à FCI ; détermination dans chaque administration –ou dans chaque grand service– de l’agent en charge du fichier, constitution des viviers, non pas a priori, mais au fur et à mesure de la participation des agents à des actions de coopération ; mesures de sensibilisation des agents et d’information sur les missions à réaliser ; rédaction de rapports de fin de mission afin de constituer une « mémoire » des actions réalisées et d’en favoriser la « capitalisation » ; implication de la magistrature, des armées, des collectivités décentralisées, dans la constitution de fichiers et réseaux, inscription automatique des retraités dans les fichiers, etc.

[1] Structure du ministère de l’économie et des finances

 [1] Ces principes ne pourront toutefois être maintenus que si l’évolution de la réglementation du travail et de la jurisprudence (y compris à Bruxelles) n’oblige pas, dans les années à venir, à offrir à tout assistant technique, au bout de six années, un contrat à durée indéterminée. Si cette évolution se confirmait, elle rendrait d’autant plus nécessaire la réflexion sur les deux points qui suivent.

 [1] Il existe des cas d’assistants techniques obtenant des fonctions à la DGCID ou au siège de l’AFD, comme il existe des cas d’attachés d’administration centrale occupant des fonctions dans les SCAC (on n’en connaît guère en revanche qui soient assistants techniques), ou d’agents de la DGCID remplissant les fonctions de chef d’agence de l’AFD, ou encore d’agents de l’AFD exerçant la fonction de chef de SCAC. Mais ces situations demeurent relativement marginales, et on ne peut parler d’un système d’allers-retours organisés, car il s’agit habituellement pour les intéressés d’une expérience unique.

 [1] Les agences du « système des Nations Unies » (PNUD, OMS, UNESCO, etc), par exemple, réservent chaque année un budget équivalent à (actuellement) 1200 à 2000 dollars environ par agent ; celui-ci dispose, à hauteur de ce montant, d’une sorte de « droit de tirage formation » et si ce droit n’est pas utilisé, les crédits ne peuvent pas être redéployés et demeurent inutilisés.

 [1] Deux stages devraient en particulier être proposés à chaque assistant technique :

 -- avant son départ, un stage d’initiation aux grands objectifs de la coopération, aux arcanes de son organisation administrative et à ses méthodes, aux problématiques générales du secteur dans lequel il sera appelé à intervenir (dont il rencontrerait aussi les responsables), ainsi qu’aux méthodes de la coopération européenne (à laquelle désormais tout agent actif dans le domaine de la coopération a affaire). Ce stage gagnerait à comporter également un entraînement au passage dans les media ; 

-- un stage d’initiation au pays d’affectation.

 [1] Cette exigence ne devrait pas être comprise comme annonciatrice d’un abandon de notre défense de la francophonie ; il est au contraire déplorable de constater que certains ministères tendent à renoncer au français dans les réunions officielles, y compris d’instances qui reconnaissent notre langue comme langue officielle ou de travail et sont en principe tenues d’assurer une traduction. Mais le fait est que, dans les postes, de nombreuses séances de travail conjointes se tiennent en anglais et qu, trop souvent, les représentants de notre coopération, faute de pouvoir se faire comprendre, demeurent silencieux.

 [1] Le Centre ne ferait pas double emploi avec le HCCI (Haut conseil de la coopération internationale) : celui-ci a pour raison d’être d’associer la société civile à la définition même des grandes orientations de notre politique de coopération. Le Centre se situerait en quelque sorte en amont.

 [1]  Ou le Contrat de mission, si l’idée en est retenue.

[1]  Situations de post-crise, qui concernent rarement un seul pays ; productions - comme le coton - ou ressources naturelles -comme l’eau- pour lesquelles des pays voisins, à la fois peuvent être concurrents et avoir des intérêts complémentaires sur le marché mondial. Ces rencontres auraient lieu de préférence dans un pays de la région, ou à Paris (par exemple dans le prolongement des journées du réseau). Elles associeraient les services de l’administration centrale, aussi bien du ministère des affaires étrangères que des autres administrations concernées, le cas échéant des représentants des opérateurs « correspondants » de ces ministères (ADETEF, GIP-Inter, ACOJURIS, etc), ainsi que, éventuellement (selon le sujet traité et l’objectif de la réunion) des spécialistes extérieurs (Universitaires, ONG, journalistes), les autres bailleurs de fonds et des représentants des pays partenaires.

 [1] Ils associeraient les mêmes participants que les rencontres thématiques (représentants des pays partenaires, autres bailleurs de fonds, universitaires, ONG, journalistes) et pourraient être créés pour chaque grand domaine d’intervention de notre coopération. Les services centraux comme les SCAC (et par conséquent les assistants techniques) nourriraient ces réseaux en informations.

 [1] Les sujets que traitent les assistants techniques peuvent dans bien des cas intéresser leur administration d’origine, qui toutes doivent toujours davantage inscrire leur action dans un contexte international. Nourrir ces administrations par les informations recueillies sur le terrain par les assistants techniques contribuerait donc également à l’efficacité globale de leur action.

 [1] Ces concertations ne seront véritablement productives que si chacun des ministères concernés désigne un « Correspondant assistance technique » (plusieurs, dans le cas de grands ministères aux directions fortement structurées), à charge pour celui-ci de procéder aux consultations internes utiles pour préparer la concertation avec les Affaires étrangères.

 [1]  Ce qui peut être présumé, si elles ont l’impression que cela peut déboucher sur une implication plus active de leurs réseaux dans une stratégie d’ensemble.

 [1]  Les VI (volontaires internationaux) également. A cet égard, la situation est très contrastée. Certes les VI sont souvent mis en place à l’initiative du SCAC, ou au moins en étroite concertation avec eux. Ce n’est pourtant pas toujours le cas, et, de toute manière, force est de reconnaître que, une fois en fonction, ils sortent généralement du « champ de vision »  du SCAC et de l’Ambassade.

 [1]  En particulier du  fait d’un positionnement auprès des autorités étrangères mal interprété (que la 4ème partie de ce Rapport a proposé de corriger).

 [1]  Exigence qui peut paraître élémentaire, mais il fut un temps, pas si lointain, où tel poste choisi pour expérimenter les DSP avait reçu l’instruction de le faire sans consulter les partenaires locaux !

 [1]  Ce qui suppose une véritable capacité de contrôle, et donc une assistance technique conséquente.

 [1]  Une « gestion FCI » de l’assistance technique facilitera le recours aux capacités nationales.

 [1] Une seule évaluation, réalisée en 1996 et portant sur 8 pays, a été portée notre connaissance.

 [1] Quelle que soit la différence de statuts (l’AFD est un établissement public, jouissant de l’autonomie afférente), il est paradoxal de constater que l’AFD a un service de communication plus important que celui de la DGCID.