1) Assumer l’interministérialité : une administration au cœur de l’action extérieure.

2) Nouveaux modes de direction et d’animation.

(nb : comme telle, cette proposition n’a pas de caractère définitif ; elle doit être validée dans un cadre interministériel)

3) Repenser les grandes fonctions horizontales : l’Europe, l’économie et les sujets globaux, la prospective et la communication.

4) Les leviers du changement : ressources humaines, gestion par objectifs, systèmes de communication.

5) Conduire le changement : dialoguer, former et motiver ; réformer les procédures ; valoriser les métiers ; responsabiliser les cadres.

6) Financer la modernisation : marges de manœuvre et leur emploi.

Propositions

Chantier n° 4 : Gestion dynamique des Ressources Humaines

Chantier 5 : valorisation des métiers consulaires

Chantier 6 : valorisation des métiers culturels et du développement

Fonction : Anticipation et innovation

Fonction : Promouvoir les idées françaises dans le débat global

Fonction : Mise en cohérence des outils et des expertises du ministère

Par nature, les enjeux globaux sont transversaux, concernent plusieurs structures administratives au Département, et sont souvent techniques. Pour améliorer notre efficacité et donc renforcer notre influence, il est indispensable d’intégrer la nature transversale et pluridisciplinaire des problèmes à traiter dans les modalités de prise de décision.

Dysfonctionnement dans la prise de décision. Décisions prises inutilement dans l’urgence. Décisions parfois fragiles (i.e. remises en cause facilement, ou manquant de clarté) lorsque celles-ci concernent des enjeux de nature différente et donc deux ou trois directions (ex : droits de l’homme ou prolifération / relation bilatérale ; enjeux économiques / enjeux stratégiques...). Ceci est particulièrement net lorsque le dossier comporte une forte dimension technique.

Frustration exprimée par les décideurs face à certaines notes en provenance des services, qui si elles mettent correctement en lumière les enjeux d’un dossier (partie analyse), n’identifient pas toujours la nature de la décision à prendre, et ne formulent pas nécessairement de recommandations. Cas typique de plusieurs notes provenant de plusieurs services sur le même sujet.

Frustration exprimée par les responsables des dossiers compte tenu de l’opacité du système de décision et de la difficulté à connaître la décision / l’arbitrage suffisamment en amont pour pouvoir préparer une échéance (déplacement, par exemple). L’absence de cohérence, soit dans le temps, soit à un moment donné dans différentes enceintes, peut avoir un impact sérieux sur notre crédibilité.

Le Comité stratégique, mis en place dans le passé, devait remplir cette fonction. Il a souffert de difficultés : rencontres intermittentes, fonctionnement trop lourd (ne fonctionnait qu’au sommet), absence de relevé de conclusions formel, pas de fonction d’orientation.

Une réunion de stratégie à intervalle fixe (trimestriel), sera tenue au niveau de la direction collégiale pour assurer une délibération collective sur les orientations stratégiques de notre politique à un horizon à moyen terme. Le Conseil d’orientation, présidé par le Ministre, validera les choix proposés.

Cette situation comporte des enjeux de fond. Il peut cependant largement y être remédié par des évolutions de procédure et de forme.

- Normaliser le format des notes, en distinguant clairement (y compris dans le titre) les notes pour décision et les notes d’analyse. Les notes pour décision devraient clairement indiquer qui propose quoi à qui, c’est à dire identifier 1/ les enjeux 2/ la nature de la décision, éventuellement sous forme d’options et 3/ la recommandation du signataire.

- Normaliser la procédure de désignation des directions ou futurs chefs de file (règle de procédure à fixer par la Direction collégiale).

- Mettre en place une procédure d’arbitrage, selon le principe de subsidiarité. Lorsque deux responsables ont une approche différente ou, a fortiori, des recommandations différentes, une réunion d’arbitrage est organisée (par un membre de la direction collégiale). A l’issue de cette réunion de concertation et d’arbitrage, un relevé de conclusions très bref, qui engage les participants, est diffusé vers le cabinet et vers les (sous-) directions concernées.

A titre expérimental, une telle procédure sera être testée dès l’automne 2003 pour la préparation des déplacements importants du Ministre, requérant une coordination entre différentes directions, en plus de la direction géographique concernée.

Toute note comportant une proposition sera à l’avenir systématiquement accompagnée d’une fiche "communication", comprenant un argumentaire (le cas échéant en plusieurs versions, pour différentes cibles), ainsi que des éléments de stratégie (difficultés attendues, cibles privilégiées, relais...). Cet argumentaire doit résulter d’un dialogue entre la sous-direction concernée, le(s) poste(s) intéressés et la DCI.

Automne 2003 (mise en place de nouvelles structures d’animation du ministère)

2004 : formalisation des procédures par la direction collégiale

Les idées par rapport auxquelles nous nous déterminons sont largement produites ailleurs (fin de l’histoire, choc des civilisations, etc...). L’ouverture du MAE à la recherche, qui doit être accrue, est bien ancrée dans les habitudes.

Le constat doit être fait d’un relatif déclin de la recherche française en relations internationales, qui n’est pas un champ disciplinaire, mais fait figure de parent pauvre dans les grandes disciplines (science politique, sociologie, histoire) dont relève l’étude des relations internationales.

Le MAE doit prendre l’initiative d’un redressement du niveau de la recherche.

- en matière d’espace de débat public sur l’action extérieure de la France;

- en matière de projection de l’influence : cela suppose une capacité à capter les idées nouvelles en formation et une capacité à les générer. Notre participation est moindre que celle de nos principaux partenaires dans les enceintes qui jouent un rôle clé dans l’orientation du débat international.

Les moyens que le ministère consacre directement ou indirectement à l’évaluation, aux études et à la recherche pourraient être regroupés en une « action » au sens de la LOLF.

Dans ce cadre, les crédits de subvention aux instituts de recherche en relations internationales seraient regroupés en un « fonds de soutien » à la recherche géré par le CAP, avec l’appui d’un Conseil scientifique et d’évaluation.

2004/2005.

Un exemple : au sein du Secrétariat général du Conseil, la diffusion des télégrammes diplomatiques et des notes est, depuis longtemps, systématique par nos partenaires allemands et britanniques. Pour nous, elle est moins systématique et davantage dépendante des relations personnelles, des réseaux de la Représentation permanente, etc. Cela fonctionne bien lorsque cette diffusion est un souci de la RP, qui s’y implique activement. La même chose peut être faite en direction des présidences tournantes, lorsque celles-ci sont assumées par des pays ayant des réseaux diplomatiques réduits. Autre possibilité : organiser de manière plus systématique des rencontres entre (sous-) directions et responsables compétents de la DCE.

Aujourd’hui, le détachement d’experts français détachés répond le plus souvent à des considérations liées exclusivement à leurs propres déroulement de carrière. Les retours (d’expérience, de compétence...), lorsqu’ils existent, doivent davantage au hasard qu’à la programmation. Une rationalisation nécessite une coordination accrue, et plus systématique, entre la DRH et la DCE.

Un simple constat :

- en nombre d’effectifs la France est globalement en seconde position derrière les États Unis à l’ONU, en troisième à l’UE (derrière Britanniques et Italiens);

- mais les effectifs français ne répondent pas suffisamment à la défense directe de nos positions nationales, ne représentent qu’une part trop faible à de réels niveaux de responsabilité (beaucoup de postes de linguistes au titre de la défense de la francophonie). En outre la sélection entre les différentes administrations ne se fait pas de manière coordonnée.

Comment y remédier ?

- pour avoir de bons candidats il faut leur offrir des perspectives valorisantes; une stratégie de suivi explicite au sein du Ministère : perspectives de débouchés au retour des agents à Paris ou pour leur poste suivant ; tirer profit de l’expérience acquise dans le choix d’une nouvelle affectation au sein du Ministère.

- préparation méthodologique des candidats (fonctionnaires ou non), comme le font les Allemands pour les concours ouverts par les organisations internationales. Il existe au Centre des Études Européennes de Strasbourg un embryon en ce sens dans le cadre d’une cellule de préparation payante aux concours : cette initiative doit être renforcée et les coûts de participation réduits.

Il faut, de manière plus générale, inventorier et renforcer les préparations universitaires (Paris-II, Clermont-Ferrand) aux concours de recrutement des grandes organisations internationales

Il y a beaucoup à faire pour enrichir en France les études sur l’Europe dans une optique d’influence accrue. L’idée de créer un "lieu d’excellence" en ce domaine doit être approfondie et concrétisée, sans écarter la possibilité de l’installer en partie à Bruxelles afin d’être le plus possible en prise avec la réalité européenne (cf. initiative n° 7).

2004/2005 à l’initiative de la direction collégiale

- mieux choisir les lieux dans lesquels ces diplomates sont placés. Dans une logique d’influence, il y a avantage à privilégier les lieux de production et de diffusion d’idées (think tanks...) par rapport aux universités, dans lesquelles le diplomate est un consommateur parmi d’autres.

- mieux choisir les diplomates eux-mêmes, en fonction de la volonté de renforcer la dimension "influence". Il s’agit moins de niveau d’ancienneté que de domaines de compétences, d’aptitude linguistique, de motivation, etc.

- mieux insérer cette expérience dans le parcours du diplomate (possibilité de tirer profit de l’expérience et des réseaux acquis).

Il sera mis en place une véritable gestion prévisionnelle de ces postes, assurée conjointement par le Centre d’Analyse et de Prévision et par la Direction des ressources humaines et fondée sur les différents facteurs à prendre en compte.

(en liaison avec le chantier 6 valorisation des métiers culturels et du développement)

Elles doivent viser non seulement la diffusion d’idées, de conceptions, de méthodes, d’institutions françaises, mais également, à orienter la dynamique politique et sociale de certaines zones ou certains pays dans un sens favorable à nos intérêts.

2. L’objectif est de permettre à terme aux directions géographiques de jouer un rôle politique plus déterminant à propos des activités de coopération sur une zone ou un pays donné.

Cela passe par un rapprochement des compétences entre la DGCID et les directions géographiques du Ministère. Cette redistribution doit être menée de manière progressive, en recourant à l’expérimentation, assortie d’une évaluation.

Une première étape pourrait être ménagée en 2004, pour une ou deux zones géographiques, à étendre en 2005 aux autres zones.

Dans une deuxième étape, la coopération institutionnelle, en raison de son impact politique, pourrait être choisie comme domaine privilégié de mise en cohérence de nos actions de coopération et de nos priorités géographiques et stratégiques : la programmation des actions dans ce domaine s’effectuerait dans le cadre de programmes régionaux, mis au point par les postes concernés et les services centraux, sous la conduite des directions géographiques.

La problématique de la démocratisation des pays arabes pourrait fournir un terrain privilégié d’expérimentation de cette réforme. D’autres domaines pourraient être ensuite être concernés.

2003 - 2004

(en liaison avec l’atelier 4, animation du réseau / communication)

1.1 Rappel : la structure interministérielle de gestion de crise présidée par le Directeur de cabinet se réunit avec la participation des directeurs concernés, de représentants de la cellule diplomatique de l’Elysée (plus état-major particulier) et de Matignon, du Ministère de la défense (CEMA, cab. civil et militaire, DAS), du SGDN, de la DGSE et de la DRM, et selon les cas du Ministère de l’intérieur et de Bercy. Le nombre des participants est variable, selon les enjeux de la crise, l’urgence des décisions à prendre. Ces réunions sont en principe suivies de relevés de conclusions qui cadrent les étapes suivantes et distribuent les contributions des différents participants.

1.2. Un cadre existe donc. Mais :

- il s’agit d’une gestion très concentrée, qui mobilise excessivement les niveaux de décision supérieurs du ministère et ne fait pas suffisamment appel aux compétences des différents échelons du Département ;

- il n’offre pas assez de flexibilité compte tenu de nos contraintes de moyens ;

- il en découle que nous avons tendance à nous essouffler et parfois à improviser (incapacité à mobiliser des effectifs nécessaires qui soient immédiatement opérationnels, manque de locaux, double emploi entre directions ou, à l’inverse, carences opérationnelles et absence d’analyses, nécessité de dépasser la gestion au jour le jour pour consacrer davantage de compétences à l’anticipation) ;

- enfin on ne peut faire l’impasse sur l’articulation entre sécurité intérieure et sécurité internationale : les nouvelles menaces sont au cœur de la problématique de gestion de crise.

- il faut conserver au MAE son rôle de coordinateur des différents acteurs de la gestion de crise et mettre à profit sa capacité de synthèse.

- tout ne peut être géré au sommet : il faudrait envisager de démultiplier la cellule qui se réunirait à deux niveaux ; identifier des chefs de file (titulaires et suppléants) dans les différents secteurs, pour proposer des options (volets politique, économique, humanitaire, militaire, reconstructions) ;

- il est souhaitable de profiter de la refonte en cours des procédures de gestion de crise du ministère de la défense pour aménager et formaliser celles du MAE, prédésigner et entraîner régulièrement les agents à ces procédures ;

- la mise en place précoce de task forces de sortie de crise est également souhaitable ;

- la gestion de crise ne se borne pas à la phase la plus aiguë mais doit comporter une capacité d’anticipation, de veille et une réflexion sur la stratégie de sortie comme sur les leçons à tirer ;

- on peut s’appuyer sur un "audit" de nos pratiques pendant la crise irakienne de 2003, pour identifier les procédures à formaliser ;

- la désignation précoce doit être faite par la direction collégiale, en accord avec le Cabinet du Ministre, du Chef de file en charge d’activités au niveau des services, les cellules de crise.

Automne 2003 : nouvelles procédures à fixer par la direction collégiale

Pas de texte à modifier.

Cette proposition ne génère pas de coût, mais permet d’exploiter davantage les compétences du Département.

Certains diront que cette fonction est déjà assurée d’une façon ad hoc, ce qui est d’ailleurs exact. L’important est de la systématiser et de l’inscrire dans le cadre d’un examen et d’un suivi réguliers. C’est ce qui rend indispensable le comité des questions européennes.

La proposition peut être mise en œuvre à l’automne 2003.

Les questions européennes font l’objet de négociations quotidiennes sur des dossiers complexes, parfois compliqués. Les services qui suivent ces dossiers (comme le SGCI, la DCE, le service de la PESC…) sont souvent accaparés par l’urgence quotidienne. L’utilité du nouveau comité des questions européennes ainsi que l’implication constante de la direction de la Stratégie en matière de réflexion prospective, est de remettre les choses en perspective, en particulier sur les grands dossiers qui doivent se préparer longtemps à l’avance. C’est sur ces dossiers qu’il peut être utile de sonder « en amont » les positions de nos partenaires. La préparation du budget européen 2007-2013 est un exemple parmi d’autres d’un dossier très lourd qui doit combiner à la fois une approche immédiate (les positions de nos partenaires aujourd’hui) et une réflexion plus large et prévisionnelle (quelles sont les pistes et les compromis possibles ?).

Cette proposition ne nécessite pas la révision des textes sur l’organisation et les attributions des ambassades. Elle s’appuie sur les conclusions d’une réunion interministérielle tenue le 26 mai à Paris.

La mise en œuvre de cette réforme facilitera des économies de postes dans le réseau européen. S’agissant spécifiquement de la chancellerie diplomatique, son organisation devrait s’inspirer du schéma de base suivant :

· ambassadeur et numéro deux, chargés d’assurer la coordination des différents pôles, voire de piloter directement la coordination européenne ;

· chef du service de presse, pouvant dans certains cas suivre la politique intérieure ;

· un nombre d’agents diplomatiques compris entre 1 et 4 selon l’importance du poste, pour suivre les différents dossiers : politique intérieure et politique européenne, politique étrangère et de défense.

Habitudes de cloisonnement à surmonter. Il faut régulièrement faire le point, avec les chefs de poste, sur la mise en œuvre de cette réforme et veiller à des échanges réguliers, à Paris, avec les autres administrations intéressées.

Cette proposition doit être mise en œuvre progressivement dès l’automne 2003.

Il s’agit de réaffirmer l’utilité de notre réseau diplomatique, qui permet une connaissance irremplaçable des partenaires européens et assure un relais indispensable à la politique d’influence et à la défense de nos intérêts. Ce réseau sera plus efficace et plus utile encore s’il fait appel, de manière cohérente, aux ressources humaines disponibles dans tous les services des ambassades. Les postes doivent être mieux branchés sur l’activité de la centrale. La nécessité de la coordination interministérielle doit pénétrer l’activité quotidienne des postes.

voir chantier sur les métiers consulaires.

Réduire les coûts liés aux tâches administratives traditionnelles et retrouver des marges en moyens et, à terme, en personnels.

Par essence, il est pluri-annuel ; de premières avancées inter-ministérielles devraient cependant être recherchées dès maintenant.

- Au sein de l’UE, à l’horizon de 10 ans, la gestion des communautés de ressortissants communautaires par les administrations nationales des pays d’accueil devrait être la règle pour l’essentiel ; aujourd’hui, il s’en faut de beaucoup ; de fortes impulsions politiques des capitales, aussi bien aux niveaux décisionnels européens qu’à ceux d’exécution dans leurs propres pays, sont indispensables ; la mise en œuvre d’un espace JAI sera décisif à cet égard, de même que les coopérations renforcées entre un nombre limité de partenaires (espace Schengen) : la France a intérêt à soutenir ce mouvement de rapprochement des ressortissants des États membres de l’UE ;

« le métier consulaire » évolue en parallèle et, tout en restant fidèle à sa mission première de protecteur des droits de nos concitoyens, avec l’appui de leurs représentants, il participe désormais à l’action d’ensemble du réseau d’influence français chez nos partenaires, diplomatique, économique et culturel ;

la mise en réseau de nos Ambassades, Consulats généraux, voire consuls honoraires, Instituts culturels ou Alliances Françaises est un gage d’efficacité accrue à coûts moindres pour nos concitoyens./.

La nouvelle donne européenne devrait entraîner une mutation de notre dispositif, dans le double sens du resserrement et du redéploiement.

Notre réseau est encore l ’héritage d’une configuration ancienne et ne correspond plus aux besoins d’une présence culturelle, ni par son implantation ni par son volume. Un travail de remise à plat s’impose pour assurer un resserrement du dispositif et un meilleur emploi des ressources humaines.

Des critères objectifs sont à prendre en compte : la structure sociologique locale (type de consommation culturelle, accès aux technologies de l’information…), économique (ouverture des marchés à la distribution des produits culturels français) et universitaire de chaque partenaire européen a évolué. Notre présence doit s’adapter aux changements, se rapprochant des cibles les plus importantes, y compris dans certaines zones à fort potentiel où nous sommes absents.

Les manifestations culturelles sont à organiser « hors les murs » et un recours plus large est à faire à du personnel francophone de recrutement local, animé par des équipes réduites de cadres expatriés.

Décisions de l’administration centrale, après concertation avec les chefs de poste

Économies éventuelles sur les budgets de fonctionnement, personnel et immobilier.

La diplomatie culturelle est aujourd’hui l’un des attributs majeurs de l’influence d’un État : la France dispose de cet atout depuis longtemps et celui-ci lui est envié par nos partenaires ; mais le contexte de notre présence a subi de véritables mutations et nous devons :

porter une attention renouvelée aux nouvelles sphères d’influence culturelle : échanges inter-universitaires de chercheurs, professeurs et d’étudiants, diffusion de l’enseignement de la langue française dans les systèmes éducatifs mêmes de nos partenaires, évolution de la demande culturelle au sens large et de l’offre française, recours à de nouveaux modes de financements, etc…

rationaliser notre présence sur le terrain : définir des priorités ; éviter les redondances (partage des rôles entre SCAC, Instituts ou Centres culturels, Alliances Françaises) ; éviter les investissements lourds nouveaux ; cibler les lieux de création culturelle chez nos partenaires pour en tirer les synergies possibles avec nos propres efforts.

notes de service.

Modeste (quelques emplois parisiens et surtout évolution des méthodes de travail), sauf pour le recours aux nouveaux modes de communication (chantier 3).

Progressivement, dès l’automne 2003, et à mesure de l’évolution des systèmes de communication.

A l’image de ce que font déjà Britanniques et Allemands (ces derniers, par leurs Fondations), reconnaître l’importance croissante d’une diplomatie publique pour expliquer et valoriser notre politique européenne auprès des nombreux acteurs d’influence, pour peser dans le débat d’idées avant que nos partenaires n’aient fixé leurs positions.

Installer de nouveaux réflexes dans les structures de l’administration et en suivre l’existence dans la durée :

des réunions du Ministre ou du Ministre délégué aux Affaires européennes avec les parlementaires européens (français et d’autres États-membres) ; une attention particulière doit être portée aux parlementaires européens allemands et des nouveaux États adhérents ;

rencontres avec les membres du Parlement français et les autres acteurs, au niveau du Cabinet et, sous son égide, avec les services (Secrétaire Général, Directeur de la coopération européenne, PESC, Directeur de la Stratégie), sans préjuger les autres contacts plus informels ;

action de terrain des ambassade bilatérales (équipes pluridisciplinaires) ;

validation périodique des résultats obtenus par ces structures d’influence et des objectifs à venir (comités des questions européennes et de communication)./.

La démarche consiste à s’appuyer sur le système actuel (Sources d’Europe, réseau décentralisé, SIG), qui mérite d’être simplifié et mieux adapté à l’objectif, en associant les moyens propres du Département, ceux des autres ministères et ceux de la Commission européenne.

Interministérielle

Mise en commun et coordination des ressources pour une meilleure utilisation des crédits.

Ces actions doivent être financées de manière interministérielle et non par le seul Département. Les contraintes budgétaires seront d’autant plus fortes que cette dimension est négligée par nombre de ministères. L’influence du Département dans ce processus dépendra de sa capacité à consacrer des crédits au service d’une action de communication plus collective.

La réforme est étroitement liée à l’avenir de Sources d’Europe, GIE cofinancé et cogéré par le gouvernement français et la Commission.

L’échéance de la réforme doit être fixée à mi-2004, correspondant au terme du GIE Sources d’Europe.

Le contexte actuel exige de conduire une politique d’information et de communication sur l’Europe destinée à nos concitoyens. La matière européenne occupe une place croissante dans leur vie quotidienne. Il s’agit aussi de répondre à un impératif démocratique pour permettre au_ plus grand nombre de s’approprier une Europe trop distante et complexe. Les faibles taux de participation aux élections européennes, alors que le Parlement européen aura des pouvoirs de plus en plus importants, l’implication croissante de la société civile dans le processus de construction européenne et la perspective d’une Constitution européenne, avec un possible référendum si nos autorités politiques le décident, illustrent cette nouvelle exigence.

former et évaluer les fonctionnaires du Ministère des Affaires étrangères sur les questions européennes ; identifier et soutenir un large vivier d’experts ; faciliter leur insertion au sein des institutions européennes.

Formation initiale : chaque agent d’encadrement entrant au MAE reçoit une formation aux questions européennes. Un module de base sera défini par la DCE et le Service de la PESC, dont les agents formeront les nouveaux arrivants dans le cadre d’un programme plus large défini par la DRH (Charte de la formation initiale, confiée notamment aux sous-directeurs).

Formation continue : inclure des modules européens pour la préparation aux fonctions de Sous-Directeur et de Directeur d’Administration centrale, ainsi que de Correspondant européen, de Premier conseiller et d’Ambassadeur dans les postes européens.

Evaluation : mesurer le degré d’appropriation par les agents de la dimension européenne des dossiers (notamment dans les Directions géographiques et à la DGCID) ; cf. guide de l’évaluation dont l’adaptation sera faite d’ici fin 2003.

B/ Créer une « filière européenne élargie » au service d’une stratégie de placement et d’influence

Le plus grand nombre possible d’agents devraient faire un passage dans les sous-directions communautaires de la DCE et au service de la PESC, ainsi qu’à la Représentation permanente, au moins en début de carrière. La durée de ces premières affectations seraient brèves (deux ans), pour que ces passages concernent un plus grand nombre d’agents. Ceci n’empêcherait pas d’autres passages plus longs pour les agents qui souhaiteraient acquérir une dominante européenne.

Au-delà de la DCE et de la RP, d’autres postes (à la Commission, au Conseil, dans les autres Ministères, au SGCI, sur les postes européens des ambassades bilatérales, dans les échanges de fonctionnaires avec nos partenaires, dans les « think tanks ») constitueraient la « filière européenne élargie », dont l’animation et le suivi seraient assurés par un groupe de travail coprésidé par la DRH, la DCE et le service PESC, en liaison avec la Représentation permanente. Les éléments de cette filière deviendront les fers de lance d’une stratégie de placement et d’influence dans les structures européennes. Un effort particulier doit être fait pour accroître le nombre d’agents du Département mis à disposition dans les institutions européennes, aux niveaux pertinents. Le groupe de travail précité sera chargé d’identifier des postes clés.

Il est essentiel, en particulier, que la France se positionne favorablement au sein du futur « service diplomatique européen » qui devrait être développé sous la responsabilité du « Ministre européen des Affaires étrangères ».

C/ Elargir notre action d’influence en facilitant l’accès des ressortissants français (agents publics ou non) aux institutions européennes

Le Ministère augmentera le nombre de ses agents placés dans les institutions européennes dans la mesure du possible sur des emplois identifiés à l’avance comme présentant un intérêt particulier pour nous (cf. fiche correspondant du Chantier ressources humaines). La RP identifiera de la même manière les empois auxquels peuvent prétendre des agents d’autres administrations et en informera celles-ci en les incitant à y présenter des candidats de qualité.

Il encouragera le développement de formation préparatoire pour les concours européens (concours de plus en plus différents dans leurs programmes et leurs modes d’épreuve des concours nationaux). Il identifiera les institutions d’enseignement supérieurs offrant ces formations et étudiera avec elles les moyens de les aider.

D/ Ouvrir le Ministère des Affaires étrangères aux agents d’autres administrations

Le Ministère des Affaires étrangères doit être ouvert aux fonctionnaires d’autres Ministères, en particulier sur les dossiers relatifs aux affaires communautaires internes.

Dans les postes européens et à la Représentation permanente, la possibilité de nommer des fonctionnaires d’autres ministères comme « numéro deux » devrait être expérimentée.

Le Département doit aussi inciter les diplomates à servir dans les autres administrations, notamment sur des emplois à vocation européenne.

Volet B : constitution sans délai du groupe de travail, application par la DRH à compter des relèves 2004 du cycle de deux ans sur les questions européennes pour les agents rejoignant la filière.

Volet C : 2004 après évaluation collective des profils.

Volet D : application immédiate pour l’ouverture à des niveaux techniques ; expérimentation dans un ou deux postes de l’ouverture au niveau de « numéro deux ».

le Département ne mène pas suffisamment de réflexion d’ensemble sur des zones où les intérêts de la France sont pourtant homogènes. L’optique dans laquelle nos ambassadeurs conduisent leur mission est parfois exclusivement bilatérale. La définition d’un ensemble de politiques régionales couvrant à terme les grandes zones géographiques aura l’avantage de rendre les chefs de poste porteurs d’un projet politique dépassant les frontières de leurs pays de résidence. Elle redonnera la main au ministère des Affaires Etrangères et singulièrement aux directions géographiques, lesquelles doivent disposer d’une pleine capacité d’animation du réseau, reposant sur une connaissance et une maîtrise effectives des instruments de l’action extérieure.

Des plans stratégiques régionaux fixant les priorités de la politique étrangère de la France dans une région donnée en termes d’objectifs et de moyens nécessaires à leur réalisation. Ces plans constitueront des tableaux de bord non seulement pour le Département et les postes, mais aussi pour l’ensemble des services extérieurs. Ils auront vocation à servir de cadre de référence aux documents du même type, plus spécialisés, élaborés par le Ministère ou en dehors de lui.

Préparés dans un cadre interministériel, sous l’autorité du directeur géographique compétent, ces documents prendront en compte les préoccupations de tous les services français concernés. Au cas par cas, y seront associés des partenaires extérieurs à l’administration (entreprises, société civile). A horizon glissant de trois ans, ils seront actualisés annuellement, les directions géographiques assurant le secrétariat des réunions de mise à jour.

Ces plans constitueront peu à peu le cadre dans lequel s’inscriront les instructions bilatérales de nos ambassadeurs, à charge pour ceux-ci de contribuer à leur actualisation notamment à travers leurs plans d’action et rapports de fin de mission, lesquels comporteront un volet régional plus étoffé.

à titre expérimental, les directions géographiques élaboreront, chacune pour ce qui la concerne, un plan de ce type avant la fin 2003. Dans le même temps, elles préciseront dans un document de synthèse, le découpage régional des zones dont elles ont la charge, afin d’arrêter rapidement le calendrier d’établissement des autres plans.

les plans stratégiques régionaux représenteront pour les directions géographiques un travail d’autant plus lourd que le propos n’est pas de conduire un exercice académique qui consisterait à superposer un nouveau document à ceux qui existent déjà. S’agissant de leur périmètre, leur élaboration imposera un délicat travail d’arbitrage entre les logiques institutionnelles, là où elles existent et les logiques géographiques. L’appartenance de certains pays à plusieurs sous-ensembles, entraînera leur rattachement à plusieurs plans, à préparer collectivement par les directions géographiques concernées (ex Caucase, Asie Centrale, Sahel).

: les conférences régionales d’ambassadeurs seront l’instrument qui permet de pallier l’absence de lien institutionnel fixe entre chefs de poste d’une même zone et de renforcer la prise en compte des problématiques régionales par le Département.

pour jouer ce rôle, ces conférences se tiennent, dans la mesure du possible, de façon régulière, sur un rythme bi-annuel :

une fois à Paris, à l’occasion de la réunion en août de tous les chefs de poste, afin essentiellement d’entendre les principaux responsables politiques et administratifs, hommes d’affaires ou représentants de la société civile français intéressés à une région donnée ;

une fois in situ, sur des ordres du jour transversaux arrêtés d’un commun accord. Y sont identifiés les thèmes de réflexion et d’action qui feront l’objet d’un travail collectif des postes de la région, sous la responsabilité d’un chef de file désigné en fonction de la compétence en la matière des ambassades et non de leur taille.

Elles sont normalement présidées par les directeurs géographiques ou leurs adjoints, lesquels décident de leur périmètre (sur des bases variables : organisation sous-régionale, crise, dossiers transversaux, etc.). Au cas par cas, elles sont ouvertes aux responsables des autres administrations françaises (ce qui doit être la règle), mais aussi à des collègues étrangers, notamment européens.

Ces conférences n’excluent pas d’autres rencontres, plus informelles et en format réduit, moyennant information préalable du Département. Des exercices spécifiques doivent continuer à être programmés, s’agissant en particulier des conseillers de presse et des conseillers de coopération et d’action culturelle (également deux fois par an pour ces derniers, en juillet à l’occasion de la réunion du réseau à Paris et localement, en marge par exemple d’une réunion d’ambassadeurs).

la mesure suggérée, qui fait l’objet d’un très large consensus, peut être mise en œuvre sans délai, la souplesse des dispositions appliquées depuis janvier 2003, dans le cadre de la déconcentration, en matière de déplacements des ambassadeurs (placement en position de mission des intéressés et l’imputation des frais de voyage et des indemnités sur les crédits globalisés délégués du poste) répondant aux besoins dans la limite des budgets déconcentrés.

Le fonctionnement du réseau doit être plus interactif, tout particulièrement lorsqu’il s’agit de traiter les problématiques régionales. Il est indispensable de renforcer le dialogue entre les ambassades d’une même zone d’une part, entre l’administration centrale et celles-ci d’autre part.

Les mesures suivantes y contribueront:

l’association plus fréquente des ambassadeurs aux travaux du Département sur leur zone d’appartenance (élaboration collective plus fréquente des notes de cadrage, notes d’entretiens majeurs, discours, en vue d’une visite présidentielle ou gouvernementale ou de rendez-vous internationaux importants) ;

l’alimentation régulière des postes d’une région en analyses politiques concernant celle-ci (diffusion plus rationnelle des projets de communication en Conseil des Ministres, des dossiers de visite, des comptes rendus d’entretien ainsi que des principales notes de fond, revivification des télégrammes d’actualité) ;

l’exigence d’une réflexion régionale dans les relevés d’instructions, plans d’action et rapports de fin de mission, qui seront communiqués aux autres postes de la région (rôle aussi des plans stratégiques régionaux) ;

la préparation sur une même base linguistique locale -parallèlement à la mise au point de nos positions sur des sujets susceptibles d’intéresser les médias - par le Département (direction géographique/DCI) ou des postes chefs de file d’argumentaires de presse communs ;

la sollicitation plus fréquente des postes sur les dossiers régionaux (travaux collectifs sur des thèmes choisis par les conférences régionales d’ambassadeurs et menés sous la responsabilité d’un poste chef de file, études comparatives, démarches parallèles) et soin apporté par le Département à diffuser en retour la synthèse qui en résulte ;

la commande d’études à plusieurs voix, voire de télégrammes communs imposant synthèse et/ou recherche de compromis.

ces mesures ont déjà été expérimentées avec succès. Leur systématisation sans délai est recommandée

la mise en œuvre de ces mesures sera facilitée par la désignation par les directions concernées -notamment géographiques- d’un responsable des questions régionales (directeur-adjoint ou chargé de mission). De même les ambassadeurs doivent disposer des moyens de connaître leur région, ce qui passe par la facilitation de leurs déplacements - et de ceux de leurs collaborateurs, en particulier pour participer à des réunions internationales concernant leur pays ou rendre visite aux sièges des organisations sous-régionales : procédure administrative (l’autorisation d’absence pourrait être demandée par mel adressé à la DRH (PLA/AB) et à la direction géographique, moyennant un délai suffisant), crédits nécessaires (le voyage du poste à la capitale concernée et les frais de mission étant imputés sur les crédits du poste, dans la limite permise par les budgets déconcentrés).

Au-delà, il s’agit de créer un nouvel état d’esprit. Nombre d’ambassadeurs ne se sentent pas suffisamment préparés sur les dossiers transversaux et régionaux et, partant, "autorisés" à intervenir sur eux. Les mesures proposées visent à dépasser cette difficulté, dans le respect des compétences propres de leurs collègues./.

la rigidité des moyens de communication constitue un frein à la réalisation d’un travail politique conjoint :

la possibilité de mettre en place rapidement des procédures d’adressage télégraphique ad hoc à l’échelle d’une région, serait utile (proposition A) ;

de façon plus ambitieuse, et sans parler des dispositifs de visioconférence trop coûteux, il est illusoire d’attendre un travail en commun effectif des postes sans un réseau mondial de communication souple et protégé, ouvert sur les autres administrations avec des passerelles sécurisées d’interconnexion (proposition B).

En cas d’événement particulier (réunion internationale ou crise majeures), est créée, à la demande des directions géographiques et pour une durée limitée (de plusieurs semaines à plusieurs mois) une adresse télégraphique collective regroupant les postes diplomatiques et/ou consulaires concernés. Il peut en être de même, de façon permanente, entre les postes relevant d’une même organisation sous-régionale.

la réalisation de ce projet peut être freinée par la lourdeur de la mise en place des adresses collectives dans l’application SARTRE (les modifications, une fois créées à l’administration centrale, doivent être reprises par l’agent chargé du chiffre dans l’ensemble de nos postes à l’étranger). Elle le sera surtout par la limitation du nombre des adresses collectives (20 au maximum alors qu’il en existe déjà 15…).

à coût nul, cette proposition peut être mise en place dans un délai bref.

des outils de travail en commun (agenda partagé, diffusion de documents, forums, réunions en ligne, etc.) permettent à différents postes diplomatiques entre eux, ou à un ou plusieurs postes avec l’administration centrale, de travailler en réseau, d’élaborer conjointement des documents (notes, synthèses, etc.) ou des dossiers (visites), le cas échéant au niveau d’une région ou sur une thématique commune.

si elle constitue la solution la plus souple (puisqu’il suffit de déclarer les utilisateurs autorisés, avec leurs droits, sur une base centrale), la mise en place d’un serveur central avec accès des utilisateurs en mode "web", se heurte au problème des liaisons par satellite avec nos postes à l’étranger : s’ils veulent partager de gros fichiers, les utilisateurs en poste auront un niveau de service dégradé s’ils sont reliés par des liaisons VSAT avec l’administration centrale. Le fonctionnement peut être néanmoins opérationnel dans un certain nombre de configurations :

échanges entre utilisateurs de l’administration centrale ;

échanges avec des postes à l’étranger reliés par des liaisons terrestres (dont le nombre s’accroîtra dans l’avenir) ;

échanges avec des postes reliés par VSAT sur des fonctions qui ne nécessitent pas de gros volumes.

Au plan de la sécurité, les logiciels existant dans le commerce proposent des chiffrements et authentifications de niveau commercial, ce qui, couplé à la protection prévue sur notre réseau interne, doit permettre d’échanger des informations de niveau Diffusion Restreinte.

les coûts peuvent varier notablement suivant le nombre d’utilisateurs, les fonctionnalités retenues, et le logiciel utilisé. Un ordre de grandeur de 200 à 400 € par licence est raisonnable pour plusieurs centaines de poste de travail. En incluant l’achat de quelques matériels serveurs, une enveloppe de 500 000 € paraît plausible pour le raccordement d’un millier d’utilisateurs.

Un premier test de travail collaboratif est prévu en 2003 à la DFAE. Le bilan de ce test et l’évaluation des différents produits seront effectués fin 2003/début 2004, préfigurant la mise en place d’une solution opérationnelle à l’automne 2004 (en liaison avec chantier 3)./.

le foisonnement des organisations sous-régionales et l’élargissement de leur champ d’action ont poussé les bailleurs de fonds à en faire des vecteurs et des points d’application de leur coopération ainsi que des relais dans le règlement des crises. La France a intérêt à favoriser ces solidarités inter-étatiques pour renforcer leur capacité à intervenir sur la scène internationale.

les ambassadeurs résidant dans les pays-sièges des organisations sous-régionales jugées importantes sont présentés comme représentants spéciaux de la France à leur Secrétaires généraux, par lettre du Ministre des Affaires Étrangères. Mention peut être faite de cette désignation dans l’annuaire diplomatique.

En tout état de cause, ces ambassadeurs comme leurs collègues accrédités auprès des Présidents en exercice desdites organisations, assurent une veille systématique des activités de ces dernières et en rendent compte au Département et aux postes concernés. Les représentants spéciaux assistent, si jugé utile par les directions concernées, aux sommets des organisations concernées.

Lors de leur prise de fonctions, les ambassadeurs reçoivent des instructions sur les organisations sous-régionales auxquelles leur pays d’affectation appartient (avec la contrepartie de développements correspondants dans leurs plan d’action et rapport de fin de mission). Ils rendent une visite à leurs secrétariats généraux dans les semaines suivant leur arrivée en poste

s’il est incontestable que notre pays doive se montrer présent dans ces organisations, nous devons mesurer ce qu’elles peuvent nous apporter, et à quel prix. Ces mesures qui ne nécessitent aucun délai, ne prendront tout leur sens qu’accompagnées de la systématisation des contacts à haut niveau et du lancement d’actions de coopération spécifiques bien ciblées.

Une évaluation conjointe sera faite par les directions géographiques, la DGCID et la DCE de la viabilité de ces regroupements pour choisir nos points d’appui.

Par ailleurs, les ambassadeurs doivent disposer des moyens de suivre les activités de ces organisations, ce qui implique que soient facilités leurs déplacements -en particulier pour participer à des Sommets ou à des réunions concernant leur pays ou pour rendre visite aux sièges des organisations sous-régionales : procédure administrative simplifiée (autorisation d’absence demandée par simple mel adressé à la DRH (PLA/AB) et à la direction géographique), crédits adéquats./.

le réseau traditionnel s’avère parfois insuffisant dans l’hypothèse de crises ouvertes dont la solution implique de multiples acteurs, passe par des négociations de longue haleine, souvent en dehors du pays concerné, et par des navettes entre capitales, voire par des contacts avec des mouvements inaccessibles, à tout le moins de façon régulière, aux diplomates en poste.

le recours plus fréquent à des envoyés spéciaux avec rang d’ambassadeur, nommés par le Ministre, permet de traiter de façon plus satisfaisante des dossiers de ce type que nos ambassades bilatérales peuvent éprouver des difficultés à suivre dans toutes leurs composantes.

La logique du renforcement du rôle des directions géographiques plaide pour le rattachement fonctionnel de ces envoyés spéciaux à ces dernières plutôt qu’au Secrétaire général, au cabinet ou au directeur politique. Le directeur géographique apprécie la nécessité de ces nominations, nécessairement circonscrites dans le temps, gère le contenu des missions et juge du bien-fondé des déplacements.

si elle est bien ciblée et n’est pas perçue pas comme concurrente du dispositif existant, y compris celui de l’Union européenne, la désignation d’un envoyé spécial aura le mérite de donner plus de visibilité et probablement plus d’influence à notre action.

l’existence d’un volant d’agents disponibles susceptibles d’être projetés sans délai dans nos postes lorsque les événements l’exigent -qu’il s’agisse de faire face aux situations de crise ou aux tâches exceptionnelles liées à la préparation de réunions internationales ou au surcroît d’activité engendré par la présidence d’une organisation sous-régionale- serait la contrepartie logique de la tension des effectifs de certaines ambassades, sans préjudice de la réflexion à mener sur la mise en commun de nos moyens dans certaines zones.

Deux formules qui ne s’excluent pas permettraient de répondre à cet objectif :

la nomination au Département d’un certain nombre de missionnaires de catégorie A, de préférence rattachés à la direction des ressources humaines, mais mis provisoirement à la disposition des directions géographiques pour y acquérir la formation indispensable à une intervention à court délai ;

la possibilité de dégager temporairement un agent des effectifs d’une ambassade mieux dotée en personnel pour renforcer un poste voisin.

Dans les deux cas, le directeur géographique concerné a un pouvoir de proposition.

ces mesures peuvent être mises en œuvre sans délai.

ne doit pas être surestimé dans le premier cas, le nombre d’agents effectivement disponibles au Département pour de telles fonctions (à ce stade, le projet de la DRH est d’inclure trois postes de catégorie A de ce type dans la Transparence, à pourvoir en septembre 2003). Ne doivent pas non plus être sous-estimées, dans le second, la résistance qu’opposera le poste sur lequel sera prélevé le renfort temporaire, ni les problèmes comptables liés à l’imputation des crédits de mission (cf. chantier 4)./.

dans certaines régions, des moyens de coopération régionaux seront mis en œuvre sur une base collective par les postes, ce qui doit engendrer des économies de fonctionnement (personnel et crédits) et permettre une meilleure allocation des ressources. Les postes concernés seront ainsi contraints d’intégrer un volet régional à leur stratégie d’ensemble, dans la conception et l’exécution en commun de projets de coopération

des enveloppes de coopération régionale sont créées dans des zones à forte cohérence régionale sur le modèle de la structure existant en Amérique Centrale. Par ailleurs, des fonds régionaux de coopération seront mis en place dans des zones à fort potentiel de développement où les moyens font défaut, par exemple en Asie du sud-est.

les enveloppes régionales seront mises en place sur deux ou trois ans, en fonction des mouvements de personnel et des modifications de structures budgétaires, alors que les fonds régionaux peuvent être mis en œuvre dès 2004.

l’expérience conduite par la DGCID en Amérique centrale amène à ne pas tenir pour automatiques les gains de productivité qu’on peut attendre d’une telle réforme. En effet, les évaluations ont montré qu’il fallait une concertation convenable entre les postes et une relative complémentarité des actions, les postes ayant tendance à travailler de façon cloisonnée et le poste pivot à s’approprier une part importante de ces actions régionales.

les enveloppes régionales seront approuvées par le Département, notamment en fonction de critères d’équilibre entre les postes, selon les procédures classiques de contrôle des programmations. Les fonds régionaux devront répondre aux critères de qualité des projets et de non substitution aux programmations classiques des postes. Ils devront faire l’objet de procédures d’instruction, de contrôle et d’évaluation inter-services, sur le modèle des comités du FSP et du COCOP./.

Il est nécessaire que les rapports entre les ambassadeurs et les attachés spécialisés à compétence régionale soient aussi bien organisés que possible, que ceux-ci soient en résidence auprès du chef de poste ou dans un autre poste et que les intéressés soient des attachés régionaux du Département (CRASIC, attachés audiovisuels, antennes IMM, etc.) ou détachés d’autres administrations (Défense, DREE, SCTIP, etc.). Le rappel de certaines mesures de bon sens -sous forme d’un code de bon emploi des intéressés- permettrait d’améliorer à peu de frais la situation.

si les règles de consultation des ambassadeurs en matière de nomination de ces personnels et, à un degré moindre, d’évaluation sont suffisantes, il doit être de même de leur travail quotidien. Des lettres de mission seront établies par chaque administration d’origine à l’intention de ses collaborateurs, communiquées au Département et transmises aux postes. Il appartiendra aux intéressés de fixer pour l’année un programme de travail agréé par tous les ambassadeurs de la zone. Ceux-ci peuvent leur demander la production de rapports périodiques d’activité. Les conférences régionales d’ambassadeurs sont l’occasion d’examiner ces rapports et de préparer les ajustements éventuellement nécessaires.

La DRH prépare :

une circulaire du Secrétaire général pour les attachés régionaux relevant du Département ;

un projet d’instruction commune pour les attachés régionaux des autres administrations (à l’instar de l’instruction MAE/Ministère de la Défense en ce qui concerne les gendarmes), à faire valider en interministériel.

Automne 2003.

Les "territoires" de ces attachés sont rarement identiques, y compris au sein d’un même ministère, ce qui constitue un élément de complication. Un éventuel projet de réalignement des circonscriptions est séduisant, mais sa mise en œuvre pose des problèmes évidents (effectifs concernés disparates, sphères d’intérêt variables, etc.). Un certain pragmatisme s’impose et les conférences régionales d’ambassadeurs peuvent là aussi constituer le cadre idoine pour la préparation des décisions des administrations centrales./.

La création de postes-pivots qui dans une région donnée, regrouperaient les chefs de service spécialisés et disposeraient d’un pouvoir de coordination de l’activité des postes rattachés, a été suggérée. Cette idée d’une tête de réseau et de postes subordonnés doit être envisagée avec prudence, mais ne peut être complètement écartée moyennant la mise en place des garde-fous indispensables pour qu’elle ne soit pas perçue comme un enjeu de pouvoir (proposition A). Corollaire de la réflexion précédente, le débat sur la création de petits postes, qui pourrait constituer le pendant des postes-pivots, demeure ouvert lorsqu’il s’agit d’apprécier l’utilité d’une action circonscrite au domaine politique (proposition B).

à terme, on peut imaginer une possible architecture régionale combinant déconcentration des moyens et souci d’une certaine collégialité. S’appuyant sur le plan stratégique régional, la conférence des ambassadeurs qui déterminerait les priorités politiques dans la zone et mènerait des travaux communs, élaborerait sur le modèle des CAR préfectorales et en liaison avec le Département, des programmes sectoriels régionaux dont elle suivrait la mise en œuvre, la fongibilité des crédits facilitant une logique de programmation et d’action régionales, mises en œuvre par des plates-formes d’expertise constituant un outil commun de gestion (pôle de sécurité, moyens de traduction, etc.). En bonne logique, le poste disposant des moyens les plus importants assurerait une coordination permanente des activités, sous la responsabilité de son numéro 2 qui prendrait le titre de secrétaire général de ladite conférence. En l’état actuel des textes, cette coordination n’introduirait pas de subordination hiérarchique, ce qui laisserait donc entier le problème de l’arbitrage d’éventuels désaccords en particulier sur la répartition des crédits entre les postes.

la définition d’une nouvelle architecture régionale avec désignation de postes-pivots sur le modèle des CAR, ne pourrait prendre effet que moyennant la désignation d’une instance d’arbitrage qui n’existe pas dans le système actuel. Ce problème pourra trouver sa solution dans la mise en œuvre de la LOLF au 1^er janvier 2006 et la détermination de gestionnaires de programmes. C’est à cette échéance qu’une expérimentation sera faite d’un "budget-région" sur le modèle des "budgets-LOLF" qui vont être expérimentés dans cinq pays dès 2004. Une première expérience pourrait être tentée en Afrique australe, qui présente a priori les caractéristiques voulues (problématique régionale bien identifiée, postes disposant de moyens disparates dont l’importance est davantage liée aux aléas de notre coopération qu’à une réflexion d’ensemble, présence d’un poste pivot "naturel", l’Afrique du Sud).

la mise en place de formules très légères, poussées quelquefois à l’extrême comme à Lilongwe avec un seul agent relevant de notre ambassade en Zambie, montre qu’une présence limitée, s’appuyant sur la logistique et les services consulaires d’une ambassade européenne, peut produire d’excellents résultats. L’expérience d’ambassades réduites à une simple mission politique (ambassadeur plus un agent), dépouillée de toute tâche de gestion directe ou de représentation consulaire pourrait être tentée, si peuvent être résolus parmi d’autres les problèmes liés aux règles de la comptabilité publique.

S’agissant du travail politique, rien ne remplace la présence permanente d’un ambassadeur, mais on ne peut sous-estimer le coût de nos implantations, qu’accroît leur ambition à tendre vers un modèle homogène de représentation à l’étranger. L’expérience des postes à gestion simplifiée (PGS) a donné des résultats contrastés : la reprise de cette expérience impose de veiller fermement à ce que l’ambassade à effectifs réduits ne prétende se doter progressivement de l’ensemble des attributs liés à la fonction diplomatique, et de lutter contre la propension du Département à exiger un travail uniforme de tous les postes.

- introduire une culture d’objectifs et d’évaluation

- responsabiliser les agents

- poser la base d’une gestion contractuelle

- chaque direction établit un plan d’action triennal fixant à la fois des objectifs liés à ses attributions (politiques, culturel, de développement etc…) et des objectifs méthodologiques (ex : comment améliorer les activités interministérielles ou transversales à l’intérieur du Département ; communication avec les postes ; gestion de l’information au sein de la Direction etc) ; une brève analyse des moyens nécessaires y est jointe ; l’élaboration des plans d’action associe étroitement le personnel de la Direction.

Les plans d’action sont soumis à la Direction collégiale et validés en présence des autres directions intéressées.

Les directeurs établissent un bilan annuel de leur plan d’action (reporting sur la base des modèles types) et un rapport plus détaillé à l’issue de leur mission. Ces documents sont soumis à la Direction collégiale, qui peut entendre les directeurs à leur sujet et sont communiqués aux responsables de gestion de programmes et au Comité diplomatique.

- selon les besoins, les directions géographiques préparent avec les postes concernés des plans d’action régionaux : documents triennaux, stratégiques et politiques, qui complètent et encadrent les plans d’action d’Ambassade (ex : plan Maghreb) ; un tel document peut être préparé à l’initiative de plusieurs directions, lorsque la région considérée concerne plusieurs directions géographiques (ex. Asie Centrale, Caucase, Sahel…).

· identification du chef de file:

donner la priorité au négociateur, quand une négociation est en cours ou en perspective : DCE pour l’UE., NUOI pour l’ONU, ASD pour l’OTAN etc… ; la direction géographique compétente pour le bilatéral ;

arbitrer les conflits multilatéral/géographique en fonction de la définition politique, intervenant très en amont, de nos objectifs nationaux = "sur tel dossier, quel est le volet prioritaire pour la France ? le sujet en soi? (Þ direction multilatérale) ou bien nos intérêts nationaux dans le pays ou la zone considérée ? (Þ direction géographique)" ;

traiter la question sans dogmatisme: l’antériorité de la compétence ou la position privilégiée d’une direction en interministériel doivent également pouvoir, dans certains cas, être prises en considération.

· désignation du chef de file:

elle doit intervenir le plus tôt possible, à l’initiative du Secrétariat Général ;

une procédure ad hoc, définie dans une circulaire du Secrétaire Général, est mise en place ; une réunion initiale, présidée par le Secrétaire Général et à laquelle participent tous les directeurs concernés examine le plus grand nombre de cas possibles ; elle fait l’objet d’un relevé de conclusions ; le chef de file est formellement désigné ; les autres intervenants sont identifiés; les responsabilités de chacun définies ; ces indications sont d’application immédiate ;

lorsqu’un nouveau problème de chef de file se pose, le Secrétaire Général consulte les directeurs concernés et rend son arbitrage ;

les services du Secrétaire Général procèdent, en concertation avec le Cabinet et le CAP, au recensement des questions globales et des "arcs de crise" mobilisant plusieurs directions ; des « groupes de travail » sont institués ; leurs chefs de file et leurs membres sont identifiés selon la procédure définie supra ; la liste de ces structures virtuelles est publiée sur INTRANET ;

la formule de la "task force" est retenue pour la gestion de crise ;.elle est mise en place selon la même procédure ; la composition de la "task force" est diffusée sur INTRANET et par TD circulaire.

- Révision de la procédure de constitution et du format du dossier de visite

· la répartition des responsabilités entre les sous-directions et les postes est définie : les TD spécifiques du poste figurent en l’état dans le dossier et ne donnent pas lieu à "réécriture", quelle que soit l’appréciation portée par les responsables parisiens du dossier ; les sujets traités par le poste ne sont pas dupliqués par une note de la sous-direction ;

· les contributions des autres départements ministériels ne sont pas dupliquées par des commandes aux autres directions du Département ; le rédacteur compétent consulte par messagerie ses interlocuteurs dans les autres directions ; ces derniers donnent leur visa ou proposent des amendements, à introduire dans la note d’entretien, les contributions des autres ministères figurant en l’état dans le dossier ; s’ils estiment devoir prendre l’initiative de rédiger une note de remplacement, ils informent sur-le-champ le responsable du dossier par messagerie ;

· la sous-direction compétente est chargée de la rédaction de la note d’entretien destinée au Ministre ; la note est visée par le conseiller technique compétent au Cabinet du Ministre, qui peut demander à ce qu’elle soit amendée, voire réécrite (le conseiller technique ajoute les fiches comportant les éléments d’information dont les services n’auraient pas eu ou ne pourraient pas avoir connaissance) ;

· le conseiller technique, destinataire du "plan de commandes" établi par le responsable du dossier, passe éventuellement commande -lui-même- de notes supplémentaires auprès des autres directions ; il informe sur-le-champ le responsable du dossier ;

· la question des délais de commande pour la transmission des notes et du délai pour la remise du dossier au Cabinet est examinée par le Comité de Lecture ; celui-ci formule des recommandations à l’intention du Secrétariat Général et du Cabinet ;

· le Comité de Lecture étudie le format des dossiers ; des dossiers-type, à usage du Ministre, des Ministres délégués et du Secrétaire d’État, de l’Élysée, de Matignon et des autres membres du gouvernement sont proposés par le Comité de lecture ;

· le "dossier de fond" n’est pas destiné au Ministre ; il ne figure plus dans le dossier de visite ;

le rédacteur compétent procède à l’actualisation périodique du "dossier de fond" par consultations régulières, dissociées des échéances de visites ou d’entretiens, des autres directions ; le rédacteur compétent est dans la mesure du possible associé à la visite ministérielle ou à l’entretien à Paris ;

· le dossier annoté par le Ministre est systématiquement retourné à la sous-direction.

Propositions opérationnelles

préparation de l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, nouvelle "constitution budgétaire" de l’État, ouvre la voie à d’importants chantiers de réforme des administrations. L’enjeu majeur est le passage d’une logique de moyens à une logique d’objectifs et de résultats. Le budget des administrations sera désormais
voté par missions et par programmes tandis que le débat budgétaire
s’appuiera de manière croissante sur les projets et comptes-rendus de performance des ministères.

La mise en œuvre de la LOLF entraîne une transformation en profondeur de la préparation des lois de finances, demandant au préalable de déterminer les missions, programmes et actions, ainsi que de revoir l’ensemble de la nomenclature budgétaire.

La rationalisation que l’on peut attendre de la mise en œuvre de la LOLF (fongibilité, responsabilisation, gestion déconcentrée des crédits) devrait aboutir à une meilleure affectation des moyens.

L’ampleur de ce projet de réforme nécessite une première phase d’expérimentation, qui se traduira notamment par la mise en œuvre de "budgets-pays LOLF" dans cinq postes diplomatiques dès 2004. Le passage d’une gestion de moyens à une gestion par objectifs ne produira en outre pleinement ses effets que si les personnels s’associent et participent pleinement à ce projet phare de la réforme de l’État.

Outre une nouvelle structuration du budget, mieux à même d’informer les parlementaires sur la conduite des politiques publiques, la mise en œuvre de la loi organique sur les lois de finances renforce le processus de déconcentration des crédits déjà entamé par le Ministère.

La fongibilité asymétrique, qui sera totale à l’intérieur de chaque programme, offrira de plus grandes marges de manœuvre et responsabilités aux gestionnaires, qui rendront compte de leurs actions par l’intermédiaire d’indicateurs de performances.

Cette réforme nécessitera et encouragera le passage à une nouvelle gestion publique fondée sur le développement du contrôle de gestion, la contractualisation entre administrations centrales et services déconcentrés et la généralisation de l’évaluation des politiques publiques.

Réforme de grande ampleur, la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, sans remettre en cause l’existant, notamment en terme de statuts, entraîne des modes de gestion nouveaux auxquels il est important de se préparer et d’associer l’ensemble des agents.

Il conviendra, pour que cette réforme produise tous ses effets, de la mener en tenant compte des spécificités du Ministère des affaires étrangères, notamment dans la détermination d’indicateurs de performance pertinents.

organiser les responsabilités de gestion et d’évaluation de la gestion dans le cadre de la LOLF

La taille des programmes (1 à 2 milliards d’euros pour ceux du Département) conduira à ce qu’ils regroupent un ensemble d’actions conduites aujourd’hui par différents services du Département.

Le travail de définition des programmes conduit au croisement de deux logiques : une logique descendante (top down) qui identifie les enjeux de politique publique que doivent refléter les programmes, et une logique ascendante (bottom up) qui définit les « actions élémentaires » conduites par le Département. L’enjeu est de structurer le budget du Département dans la logique de la LOLF, c’est-à-dire dans une logique de définition d’objectifs et non en le calquant sur les structures existantes.

En conséquence, les programmes regrouperont des actions menées par différents services et l’activité de certains services sera répartie dans différents programmes.

Cette structuration fait apparaître un nouvel acteur : le gestionnaire de programme. Celui-ci sera distinct des responsables des actions qui composent les programmes et qui sont aujourd’hui représentés par les directeurs et chefs de service. A l’échelon déconcentré, l’ambassadeur sera aussi responsable de la mise en œuvre des programmes et aura à répondre aux responsables de programme ou aux responsables d’action, ou bien aux deux.

Une réflexion a été engagée sur l’organisation de la chaîne hiérarchique entre ces différents niveaux ainsi que sur les responsabilités et compétences des différents intervenants.

Sans objet à l’heure actuelle.

Sans objet.

L’introduction de ce nouvel acteur dans la gestion du ministère vise à adapter celle-ci aux exigences de la LOLF (logique d’objectifs et de résultats) et non à la complexifier.

Il s’agit du complément essentiel à la réorganisation du budget du ministère en programmes et missions.

Les gestionnaires de programme disposeront d’outils de suivi de l’exécution du programme, notamment d’outils de contrôle de gestion.

Développement et généralisation des pratiques de contrôle de gestion (pilotage par objectifs) au ministère des Affaires étrangères

Le plan triennal de développement du contrôle de gestion (2002-2004) a fixé le cadre stratégique des actions à mener.

Plusieurs actions concrètes ont été engagées :

Participation à l’élaboration du guide interministériel « Le contrôle de gestion dans les administrations de l’État- éléments de méthodologie »;

création d’un module de sensibilisation au contrôle de gestion dans le cadre de la LOLF à l’attention des cadres du ministère;

mise en place de formations au contrôle de gestion à l’attention des agents gestionnaires;

Approfondissement de la réflexion sur les indicateurs de contrôle de gestion dans plusieurs services pilotes (FAE/SFE, CID/SME/SCE4) ;

Une cellule de contrôle de gestion, rattachée au Directeur général de l’administration, sera opérationnelle début septembre. Dirigée par un cadre issu du secteur privé, lui-même assisté de deux contrôleurs de gestion « juniors » issus du secteur privé et d’un ou deux agents du ministère, elle sera responsable de la mise en œuvre du plan de développement du contrôle de gestion.

Sans objet à ce stade.

L’introduction des techniques de contrôle de gestion vise à optimiser l’allocation des moyens par une meilleure définition des objectifs et un suivi rigoureux de l’activité. Non chiffrables à ce stade, des économies découleront de l’application de ces techniques.

Des coûts sont prévisibles, notamment en matière de formation et de systèmes d’information. Ils ont été intégrés aux exercices de programmation des services concernés.

L’obstacle principal réside dans la nature peu quantifiable d’une grande partie des activités du ministère. Celui-ci sera surmonté dès lors que le contrôle de gestion sera bien compris dans sa dimension managériale et non seulement financière.

projet interministériel ACCORD (Application Coordonnée de Comptabilisation, d’Ordonnancement, et de Règlement de la Dépense)

ACCORD est une application informatique de comptabilisation et d’exécution de la dépense de l’État ainsi que de la recette hors impôts et domaine. Elle sera un outil commun aux gestionnaires, à l’ordonnateur, au contrôle financier et aux comptables assignataires.

ACCORD modifie le circuit comptable traditionnel (décret de 1922). Les circulaires internes (la série B) devront être réécrites en conséquence. Accord aura un effet structurant sur les relations entre l’ordonnateur, le comptable et le contrôleur financier en raison de la mutualisation des informations. La fonction d’ordonnateur sera également modifiée compte tenu de l’entrée en scène d’un acteur infra-budgetaire, le service utilisateur. D’autres adaptations seront nécessaires au vu de l’entrée en vigueur de la LOLF.

A ce stade, le coût du projet est évalué à 4 millions d’euros. A un stade ultérieur de maturation, l’application permettra de générer des gains de productivité.

Un certain nombre de difficultés sont liées au calendrier de raccordement du ministère, prévu au 1^er avril 2004 et qui entraînerait un raccordement en cours de gestion, délicat à bien des égards : le Département a donc demandé un report de ce raccordement en décembre 2004.

Conformément au planning recommandé par le Service à compétence nationale Accord (SCNA), le Département a débuté son opération de raccordement en janvier 2003 pour un démarrage sous ACCORD en gestion anticipée en décembre 2003.Suite à une évolution de l’application informatique, une nouvelle date de démarrage a été calée au 1^er avril 2004 pour les ministères de la Défense, de l’Agriculture et des Affaires étrangères. Le Département a toutefois demandé un raccordement en fin de gestion (décembre 2004).

L’entrée en vigueur de la LOLF nécessitera la conception d’un nouveau progiciel de gestion intégrée (ACCORD 2), compatible avec la nouvelle constitution financière. Cette nouvelle version inclura aussi des possibilités de gestion déconcentrée et devrait se substituer au logiciel COREGE. Des opérations ultérieures de raccordement sont donc à prévoir pour le Département.

Il s’agit d’un projet interministériel qui se situe dans le cadre de la réforme budgétaire et de la réforme de l’État.

ACCORD est le pré-requis au contrôle de gestion et à la LOLF.

La meilleure adéquation entre le calendrier de déploiement interministériel et les contraintes propres au ministère sera recherchée.

Un effort conséquent de formation sera nécessaire (entre 500 et 800 personnes à former).

extension du périmètre de la globalisation des crédits de fonctionnement des postes

La globalisation des crédits de fonctionnement des postes est un dispositif permettant de regrouper au sein d’une enveloppe unique les moyens affectés et de les rendre ainsi fongibles. Elle accorde aux postes la plus grande autonomie possible dans la gestion de leur budget et les met en mesure d’optimiser l’utilisation des crédits qui leur sont accordés.

Expérimentée en 1994 dans quinze postes uniquement pour des crédits de fonctionnement, la globalisation a été étendue à tous les postes en 1995 et son périmètre n’a cessé d’être élargi depuis (en restant dans le cadre du titre III).

Ainsi, sont aujourd’hui globalisés: les dépenses d’entretien et de fonctionnement du parc automobile, les frais de déplacement, un certain nombre de charges (copropriété, charges locatives, impôts et taxes), les dépenses d’entretien immobilier et d’équipement (hors sécurité).

En 2004, le périmètre de la globalisation des crédits de fonctionnement sera élargi aux frais de représentation des ambassadeurs, aux petites dépenses de sécurité, aux consommables informatiques et matériels pour configurations INTERNET, qui relevaient jusqu’à présent d’articles particuliers du budget du ministère.

La globalisation des crédits va dans le sens des transformations demandées par la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (cf. fiche spécifique), dont l’entrée en vigueur devrait correspondre à une généralisation de la globalisation (principe de fongibilité asymétrique à l’intérieur de chaque programme). Le projet de "budget-pays LOLF" (cf. fiche spécifique) permettra d’expérimenter les nouveaux modes de gestion qui découlent de cette évolution.

modification de la nomenclature budgétaire

sans objet

néant

L’extension envisagée du périmètre de la globalisation se réalise au cours de la préparation du projet de loi de finances pour 2004.

La globalisation permet aux chefs de poste de disposer pleinement de leurs moyens de fonctionnement et de redéployer les économies réalisées sur certaines rubriques.

La réussite de ce projet dépend des décisions des chefs de poste qui peuvent désormais arbitrer sur le terrain l’affectation des crédits selon leurs besoins.

"budgets pays"

Dans la poursuite de l’extension du périmètre de la globalisation des crédits de fonctionnement menée ces dernières années, les "budget-pays" permettront de fournir aux ambassadeurs une vision globale et une plus grande liberté en matière d’allocation des crédits de fonctionnement à l’échelle de leur pays de résidence.

Dès l’automne 2003 et dans tous les pays, une conférence d’orientation budgétaire réunira, autour de l’ambassadeur, l’ensemble des chefs de services relevant du Département et des chefs de services relevant d’autres administrations, en vue de la préparation des budgets des services de 2004.

Les chefs de services relevant d’autres administrations présenteront les grands lignes des demandes budgétaires qu’ils soumettront ensuite eux même à leur propre administration. Il s’agit donc d’un exercice de transparence et d’information qui respecte la spécialisation budgétaire par ministère mais qui s’inscrit dans le droit fil de la réforme comptable : donner aux ambassadeurs non seulement au fur et à mesure de l’exécution de la dépense budgétaire, mais aussi en amont de celle-ci, une plus grande information sur les moyens de l’État dans leur pays.

Concernant les crédits des services du Département, qui seront également présentés lors de la conférence d’orientation budgétaire, c’est aux ambassadeurs qu’il appartiendra désormais de transmettre les propositions au Département, accompagnées d’une note de couverture comportant un commentaire de leur part recommandant le cas échéant des transferts de moyens entre les différents postes présents dans le pays.

Sans objet.

La rationalisation que l’on peut attendre de la mise en œuvre du projet de "budget-pays" dans l’affectation des crédits aboutira à une meilleure affectation des moyens et des économies d’échelle, concernant notamment les activités transversales.

Néant.

Les premières conférences d’orientation budgétaires auront lieu, dans l’ensemble des pays, à l’automne 2003. Elles seront annuelles.

Ce concept de "budget-pays" est en adéquation avec les prérogatives qu’emporte la qualité d’ordonnateur secondaire unique des dépenses de l’État qui est désormais conférée aux ambassadeurs dans le cadre de la réforme comptable. Il permet à l’ambassadeur, surtout dans les grands pays fédéraux et dans les pays à réseau consulaire important, d’avoir une vue d’ensemble, a priori, des prévisions budgétaires consolidées à l’échelon du pays.

Regrouper au sein d’un pôle unique les structures de gestion existant dans les postes à l’étranger pour permettre à l’ambassadeur, ordonnateur secondaire unique, d’avoir une vision globale des moyens budgétaires et humains de son poste

La première difficulté pour le MAE est la rareté des ressources humaines avec un profil de chef de SAF ainsi que l’implication encore insuffisante des ambassadeurs et de leur premier collaborateur dans la gestion des moyens. Le chef de SAF sera positionné directement sous l’autorité de l’ambassadeur et de son premier collaborateur.

Propositions :

développer les formations pour les agents des SAF,

négocier avec d’autres administrations la mise à disposition d’agents pour ces fonctions,

prévoir une réunion annuelle des chefs de SAF des postes à enjeux financiers.

Dans un second temps l’adhésion des autres administrations à ce dispositif sera recherchée ainsi que leur adhésion au partage des économies d’emplois générées.

Pour le MAE, dans une première phase, la mise en place de SAFU est une condition de réussite de la mise en œuvre de l’expérimentation de budget-pays LOLF dans 5 pays et doit être réalisée dans la perspective du passage à la gestion des crédits dans le cadre de la LOLF en 2006. L’unité dans la gestion de crédits pouvant alors éventuellement relever de programmes différents, est impérative pour que l’ambassadeur, ordonnateur unique des dépenses ait une vision globale des crédits dont il aura la responsabilité .

Dans la seconde phase, la rationalisation des structures de gestion constituera le socle de l’harmonisation des procédures de gestion ; elle entraînera des économies d’échelle en terme d’effectifs et une rationalisation des dépenses.

"budgets-pays LOLF"

En plus de l’exercice "budget-pays" commun à tous les postes dès 2004, le schéma "budget pays LOLF" sera expérimenté dans le cadre du PLF 2004, afin de prendre en compte certaines spécificités de la LOLF. Il ne concerne pour l’instant que cinq pays (Allemagne, Espagne, Italie, Grande-Bretagne, Chine).

La loi organique autorise, sur la base des futurs programmes définis par ministère, la fongibilité dite asymétrique entre les moyens en personnels et les autres moyens, dont ceux de fonctionnement. C’est cette novation que le projet de "budget-pays LOLF" permettra d’expérimenter partiellement (il ne concerne que des crédits de titre III, la fongibilité inter-titres étant aujourd’hui impossible en raison des règles posées par l’ordonnance du 2 janvier 1959).

Les chefs de poste recevront une enveloppe globale de moyens – en fonctionnement et en personnel – concernant non seulement l’ambassade, mais aussi l’ensemble des postes consulaires, en fonction des objectifs qu’ils se seront fixés dans leur plan d’action. A l’intérieur de cette enveloppe, ils seront libres :

de répartir, en liaison avec les chefs de service relevant du Département, les moyens entre les postes concernés, au sein de deux sous-enveloppes, l’une de fonctionnement, l’autre de personnel ;

de recycler une partie des économies réalisées sur les moyens de personnel en moyens de fonctionnement selon le principe de fongibilité asymétrique.

Pour cela, une nouvelle nomenclature budgétaire sera adoptée pour le PLF 2004. A ce titre, un chapitre expérimental dédié aux seuls "budgets pays LOLF" sera créé, comportant deux articles, l’un de rémunérations de personnels (expatriés et recrutés locaux), l’autre de fonctionnement.

Le périmètre des crédits de fonctionnement globalisés sera élargi à des crédits jusqu’à présent non globalisés : crédits pour frais de représentation des chefs de poste et de leurs collaborateurs, crédits affectés à l’achat de petits matériels de sécurité, consommables informatiques et matériels pour configurations INTERNET ;

Cette expérimentation nécessite de revoir la nomenclature budgétaire et de rédiger un vade-mecum à l’attention des postes concernés.

La fongibilité offerte permettra aux postes d’effectuer des économies de moyens.

L’unification des services administratifs et financiers (cf. fiche spécifique) apparaît comme un atout pour la bonne mise en œuvre de ce projet.

La mise en œuvre de ce projet doit impérativement intervenir en 2004, afin de permettre à l’administration centrale de tirer des conclusions de cette expérimentation pour l’entrée en vigueur définitive de la LOLF au 1^er janvier 2006.

Le projet de "budget-pays LOLF" permet d’expérimenter l’une des innovations les plus importantes de la LOLF : la fongibilité asymétrique des crédits, et d’augmenter les capacités d’arbitrage des ambassadeurs entre les différents postes de leur pays de résidence (logique pays).

La réussite de ce projet dépend :

de la mobilisation des responsables de la gestion dans les postes ;

de l’information et de la sensibilisation des agents et des représentants du personnel (recrutés locaux compris) ;

de la formation des agents aux nouveaux mécanismes mis en place par la LOLF en matière de fongibilité asymétrique.

Ouverture sécurisée des réseaux du ministère vers l’extérieur.

Mettre en place des systèmes sécurisés de connexion des réseaux du ministère vers le réseau interministériel, celui de l’Union européenne et Internet, afin d’accéder aux informations disponibles chez les partenaires du ministère, et réciproquement faire bénéficier ces mêmes partenaires ainsi que le public des informations et synthèses produites par le ministère.

Ce projet comprend quatre sous-chantiers :

La connexion à AdER permet l’échange de données avec d’autres administrations, soit pour travailler sur des applications localisées dans d’autres ministères, soit pour donner l’accès de certaines informations du ministère des Affaires étrangères à des personnels ciblés d’autres ministères. Ce réseau permettra les échanges. Seront inclus dans les applications disponibles des outils de travail collaboratifs permettant de partager des documents entre plusieurs administrations, ou de créer des forums .

De même, l’ensemble des agents de l’administration centrale auront accès à Internet.

La passerelle AdER et Internet à l’administration centrale a été mise en place mais seul l’accès au réseau AdER est possible. L’accès à Internet nécessite un redimensionnement de cette passerelle et de nouveaux équipements qui seront installés en 2004.

Sous chantier n° 2 : «Nomadisme» – Accès distant au réseau interne du ministère.

Un accès spécifique sera prévu pour permettre à des postes de travail « nomades » d’accéder depuis l’extérieur au système d’information du Département. Leurs utilisateurs pourront se connecter au réseau interne par le réseau téléphonique commuté et accéder aux ressources du Ministère (voire à AdER et Internet en sortant par les passerelles de sécurité).

Un ambassadeur itinérant pourra ainsi envoyer des télégrammes lors de déplacements, un diplomate en mission ou un télétravailleur retrouver leur environnement de travail depuis leur domicile.

Le développement de cette passerelle de « nomadisme » et la fourniture des PC portables est prévu pour 150 agents « nomades » à partir de 2004.

Sous chantier n° 3 : Ouverture des réseaux dans les postes à l’étranger.

L’ouverture des réseaux dans les postes à l’étranger se fera en direction des autres administrations (attachés militaires, missions économiques…) et de l’Internet.

Actuellement, les autres administrations ont souvent leur propre réseau (relié spécifiquement à leur administration centrale) et ne bénéficient, pour leur accès aux ressources du Département, que d’une borne EOLE mise à leur disposition.

L’interconnection au niveau de chaque poste du réseau du ministère aux réseaux de sensibilité différente des autres administrations (Défense et DREE notamment) implique la mise en place de passerelles sécurisées, lourdes à exploiter pour des compétences locales. La multiplication des points d’accès à notre réseau chez nos partenaires est préférable, afin qu’ils puissent dialoguer avec nous. Chacun des partenaires pourra ainsi avoir accès à son système d’information central au travers du réseau mondial des Affaires étrangères et de l’interconnexion AdER à Paris vers le Ministère concerné.

Cette approche progressive rendra moins indispensable la liaison d’un poste avec son administration de tutelle, et, à terme, générera des économies d’échelle par l’unification du réseau.

Pour un accès plus convivial à Internet, deux alternatives sont envisagées :

Une connexion par le biais de la passerelle sécurisée installée à Paris (ou 2 ou 3 passerelles régionales), nécessite un redimensionnement du réseau mondial du Département. Pour des raisons budgétaires, il ne serait envisageable que pour les pays bénéficiant d’une infrastructure de télécommunications performante, et nécessiterait alors un surcoût (récurrent) de 1 M€/an. Pour les autres postes reliés par satellite (où le coût est supérieur), il faudrait conserver des bornes Internet séparées.

L’accès est aussi possible localement par l’intermédiaire de passerelles sécurisées mises en place par l’administration (comme c’est le cas dans les missions économiques), ou sous traitées à un opérateur de télécommunications. Ce type d’accès entraîne toutefois une baisse de niveau de la sécurité de notre réseau mondial et pourrait ne pas être compatible avec l’interconnexion de niveau « Restreint UE » avec l’Union Européenne (cf ci-dessous). Il n’est pas non plus encore possible de dire si une telle solution conduirait à des coûts nettement moindres compte tenu des contraintes d’exploitation.

a) Sous chantier n° 4 : Connexion à l’Union Européenne.

Deux interconnexions sécurisées sont envisagées :

La première interconnexion sécurisée, jusqu’au niveau « Restreint UE », permettrait l’accès à des bases de données (Extranet) par chacun des agents, et le travail collaboratif entre diplomates de pays différents, permettant de travailler sur des projets communs de documents avec gestion de versions. L’accès aux télégrammes de niveau « Restreint » pour les diplomates concernés serait également possible.

La deuxième interconnexion sécurisée serait de niveau Confidentiel Défense /Secret Défense et permettrait la diffusion automatique des télégrammes Confidentiel Défense aux diplomates autorisés. Pour ce projet, le Secrétariat Général du Conseil de l’Union Européenne prévoit de demander 2 à 3 M€ à chaque État membre sur la période 2004-2006, dont environ 1 M€ lié à l’interconnexion.

Modernisation de la messagerie – création d’une nouvelle messagerie dite « professionnelle ».

L’objectif poursuivi est de ne classifier en confidentiel que l’information réellement sensible, et de la protéger fortement sur le plan de la sécurité. La modernisation du Télégramme diplomatique, notamment dans son aspect Confidentiel (au sens de la sécurité de l’État), fait aussi l’objet du projet Schuman.

Afin de diminuer le volume des télégrammes diplomatiques à nature administrative, il est prévu de développer une messagerie professionnelle. Celle-ci s’insérera entre la messagerie inter-personnelle et le télégramme diplomatique et véhiculera les messages non Confidentiels mais qui nécessitent une garantie d’acheminement, un archivage et parfois des restrictions de diffusion. Les notes administratives (gestion de personnel, budgétaire, …) entrent tout à fait dans le cadre de cette messagerie formelle.

En parallèle, le projet Schuman renforcera la protection de l’information confidentielle : les télégrammes diplomatiques confidentiels (Confidentiel Défense et Secret Défense) ne seront traités que sur des postes spécifiques, raccordés par des liaisons directes à des postes Schuman ordinaires, les informations confidentielles concernées n’étant jamais véhiculées en clair sur le réseau bureautique.

Les regroupements limitent les coûts de protection liés à la dispersion des implantations. Ils seront recherchés lors de préparation de chaque projet immobilier. Ils seront effectifs dans le cas des deux projets lourds que sont la construction de nouvelles chancelleries à Tokyo et à Pékin. Ils seront recherchés en particulier à Madrid, Oslo, Copenhague et Dublin dans les quatre ans qui viennent.

Examen systématique de la localisation des ambassades à la lumière des problèmes de sécurité

Cette démarche sous-tend notamment la reprise de certains sites africains. Le déménagement de notre ambassade à Kinshasa et la réflexion sur Moroni en 2004 seront les premières expérimentations dans ce réexamen systématique des implantations dans les pays aux conditions de sécurité dégradées.

Déconcentration des crédits de sécurité dans les postes

Cette mesure recentrera l’action de la division IMM/SEC sur le travail de définition des enjeux liés et des réponses à apporter aux problèmes de sécurité. Le service interviendra comme service consultant des ambassades.

Un vade-mecum précis des obligations des ambassades en termes de sécurité en 200- sera rédigé, à partir des travaux du groupe de réflexion sur le concept de sécurité mis en place par le Haut fonctionnaire de défense et animé en liaison avec des intervenants extérieurs ;

Poursuite de l’aménagement des bulles visas. : en moyenne 20 bulles visas aménagées par an sur les trois prochaines années

Aucun texte réglementaire ou législatif n’est nécessaire. La priorité sécurité devra se traduire sur le plan budgétaire.

Les contraintes particulières du travail à l’étranger, les fluctuations importantes des crédits d’investissement dans un contexte budgétaire tendu et de trop fréquentes remises en cause en cours de programme compliquent la programmation immobilière du ministère et peuvent occasionner délais et surcoûts.

Les mesures suivantes de rationalisation des procédures seront mises en œuvre pour y remédier:

Externalisation de financements d’équipements immobiliers pour lisser les heurts dans l’évolution des crédits

Cette démarche est menée au niveau global de l’État sous le nom de Partenariat Public Privé (PPP). L’État verse tous les ans une somme forfaitaire qui le rend propriétaire du bâtiment à la fin de l’opération. Pour le ministère, cela se traduira par l’inscription dans la base budgétaire d’une somme la première année de l’opération qui se prolongera ensuite dans la reconduction. Un tel dispositif sera mis en œuvre dans le PLF 2004 pour le financement du Centre des archives diplomatiques de La Courneuve. La possibilité d’y recourir pour le financement des futures ambassades de Pékin et Tokyo est examinée.

Stabilisation, dès 2004, de la procédure de décision : l’avant projet définitif (document remis par l’architecte lors de la réalisation d’une opération) deviendra un document non-susceptible d’être remis en cause. Dans ce but, il sera plus largement diffusé et fera l’objet d’acceptation explicite par l’ensemble des intervenants ; les projets immobiliers seront inscrits au plan d’action de l’Ambassade ; un point sur leur exécution sera fait lors de l’examen annuel du suivi du Plan ; les éventuels ajustements nécessaires seront faits à cette occasion en liaison avec les services compétents.

Réclamation systématique vis à vis des architectes et des entreprises des pénalités contractuelles, sauf exception dûment justifiée, et renforcement les compétences au sein du Service de l’équipement en terme de contentieux des marchés ;

Etablissement du rôle du Service de l’équipement comme maître d’ouvrage exclusif à l’étranger (nécessite accord des administrations partenaires du département).

Déconcentration, dès 2004, des crédits de décoration de façon à accorder aux postes une large autonomie en la matière

Ces mesures seront facilitées par la réforme en cours du code des marchés et l’adoption d’une loi sur les partenariats public privé (PPP).

1 – Le ministère des Affaires étrangères a la charge d’un patrimoine immobilier de 2,4 millions de m², dont 2,2 millions à l’étranger, et dont près des deux tiers sont propriété de l’État.

Trois démarches seront entreprises pour valoriser le patrimoine immobilier de l’État à l’étranger :

Une enquête a été réalisée auprès des postes diplomatiques et consulaires afin d’identifier les terrains, bâtiments et autres propriétés dont le Département pourra se défaire dans les quatre ans à venir ; un programme pluriannuel de cession de ces bien sera adopté à l’automne 2003 ; les cessions à réaliser dans chaque poste seront inscrits au plan d’action de l’Ambassade .

Un travail de définition des coûts réels de l’ensemble du patrimoine immobilier sera engagé

Ces coûts seront appréciés tant pour le patrimoine dont le Département est propriétaire (détermination de sa valeur locative) que pour celui dont il est locataire.

Des mesures seront prises sur le statut du logement des agents en poste à l’étranger à partir d’une réflexion globale engagée en 2003

La gestion actuelle de ce parc de logement génère un fonds de concours rattaché aux crédits d’investissement d’environ 10 M€. Elle se heurte à la difficulté d’assurer un entretien régulier des immeubles, au sous-dimensionnement du parc dans certains postes qui conduit à des contestations dans l’attribution des logements, au sur-dimensionnement dans d’autres dont la traduction la plus évidente est la sous-occupation.

D’ici 2007, un travail précis de recensement sera mené pour définir la carte des postes où les agents doivent être logés moyennant le versement d’un loyer, ceux où l’existence d’un marché locatif important et des conditions de sécurité acceptables ne justifient pas de l’existence de logements gérés par l’État. Cette politique du logement revêtira un caractère interministériel pour définir le statut en la matière des ministres conseillers, des chefs de poste économique et des principaux agents de l’ambassade qui peuvent considérer qu’ils ont des obligations de réception. Ces paramètres seront économiques (situation du marché locatif) et politiques (situation sécuritaire).

Un observatoire des métiers et des compétences est créé.

mise au point du répertoire des métiers consolidé et élaboration d’un référentiel des compétences avec l’ensemble des partenaires de l’Observatoire ;

A partir de 2004 :

réunir au moins deux fois par an l’Observatoire pour assurer une synthèse des travaux et proposer des mesures d’orientation notamment pour le recrutement et la formation, gérer en continu le répertoire des métiers, remettre à jour annuellement les projections.

Poursuivre la mise au point des métiers techniques du répertoire assorti d’un référentiel de compétences grâce à des réunions thématiques avec l’ensemble des partenaires de l’Observatoire, assurer une validation des travaux par les services et soumettre les recommandations aux correspondants de l’Observatoire.

2004 et au-delà :

assurer la mise à jour régulière des métiers techniques (codification sur la banque de données), proposer des mesures d’orientation et d’adaptation notamment pour le recrutement et la formation.

Les emplois aux fonctions d’encadrement ou de confidentialité seront réservés pour les titulaires dans les conditions suivantes :

Pour les emplois de catégorie C : examen des possibilités de remplacer des titulaires par des RL au fur et à mesure des vacances de poste, dans les SCAC, les chancelleries diplomatiques et les consulats ; cette substitution sera envisagée au cas par cas, selon la nature des emplois concernés. Les emplois de titulaires seront redéployés vers les secteurs où le nombre d’agents titulaires est manifestement insuffisant.

Pour les emplois de catégorie A : la substitution d’emplois de catégorie A par des emplois de recrutement local de haut niveau sera envisagée par exemple dans le réseau culturel et de coopération ou dans les services de presse, selon un calendrier pluriannuel.

Ce dispositif s’inscrit dans la logique de la LOLF qui autorise désormais le redéploiement des effectifs expatriés et de recrutement local au sein des programmes.

Dans le même temps, la mise en œuvre du Plan d’action sur la revalorisation de la situation du personnel de recrutement local, sous l’angle des rémunérations et de la protection sociale, sera poursuivie à un rythme soutenu.

les postes continueront à avoir la possibilité d’arbitrer entre les emplois de service (jardiniers, huissiers …) et les emplois administratifs (visas, traducteurs …) au bénéfice de ces derniers.

La substitution d’emplois de recrutement local à des emplois expatriés s’effectue dans un souci de rationalisation des effectifs dans le réseau diplomatique, consulaire et culturel. L’économie générée sera liée au nombre d’emplois de titulaires « substitués » et à l’écart de rémunération entre l’agent de recrutement local et l’agent expatrié.

Il suppose néanmoins de prévoir pour le budget de recrutement local au minimum 3 Meuros de mesures nouvelles.

La mise en œuvre de cette mesure, qui globalement assurera des économies, suppose de disposer des crédits suffisants pour :

garantir le financement des créations d’emplois de recrutement local ainsi générées ;

relancer le programme de révision des grilles de rémunération, y compris l’amélioration de la protection sociale.

Le suivi de cette opération s’effectuera selon les mécanismes qui seront définis dans le cadre de la LOLF./.

Les missions de renfort permettront d’alléger ponctuellement la charge de travail du poste ou du service, sans qu’il soit nécessaire de créer un poste « en dur ». Un certain nombre d’emplois pourront ainsi être supprimés dans certains postes

/

Dans un contexte démographique particulièrement délicat (peu de départs définitifs de CAE et MP jusqu’en 2006/2007), deux orientations prioritaires :

Rétablir les perspectives de promotion dans le corps des CAE,

Maintenir un recrutement régulier dans le corps à un niveau satisfaisant.

A court terme , adapter la structure des emplois budgétaires existants à la réalité démographique du corps (repyramidage par transformation d’un certain nombre d’emplois de conseillers de première classe en emplois de hors classe) ;

A moyen terme, étudier les possibilités de restructurer le corps des conseillers à l’exemple de celui des administrateurs civils (deux réformes en 99 et 2002) : fusion des deux premiers grades , première et deuxième classe en un seul grade de base, création d’un échelon au sommet du corps qui permettrait aux conseillers hors classe d’atteindre l’échelle-lettre B (au lieu de A à l’heure actuelle). Cette éventuelle réforme pour être applicable implique un ré-examen de l’articulation avec le corps des Ministres plénipotentiaires dont le premier grade n’aurait plus de pertinence puisqu’il équivaudrait au dernier échelon du corps de conseiller ( MP2 – échelle-lettre A et B).

Le recrutement :

Instaurer un dispositif dérogatoire (surnombre temporaire) permettant, en situation de tension soudaine sur les emplois, d’éviter d’être contraint à renoncer à des concours programmés.

Loi de finances pour le repyramidage.

Modification du décret 69-222 portant statut particulier des agents diplomatiques et consulaires pour la réforme des corps de conseillers et de ministres.

Dispositif validé par le Ministère du Budget (échange de lettre) pour la mise en place de dérogations temporaires pour assurer un flux régulier de recrutement.

Selon les options retenues, le dossier génèrera un coût net (réforme du corps des conseillers) ou nul.

Le surcoût qu’une réforme éventuelle du corps de conseillers induirait, ne pourrait être financé , dans le contexte budgétaire actuel, qu’en dégageant des marges de manœuvre internes.

L’accord nécessaire de la Fonction publique et du Budget pour une réforme du corps des CAE conduisent à intégrer dans l’analyse leurs propres priorités.

D’ici la fin 2003 : négociation avec la direction du Budget et le Contrôleur financier concernant un dispositif exceptionnel pour empêcher les interruptions brutales de recrutement ;

D’ici la fin 2004 : modifications statutaires si les hypothèses retenues à la suite de l’étude en cours sont validées ;

Propositions de repyramidage du corps soumises au Ministère du Budget sur la période 2004/2006.

Maintenir pour les agents un profil moyen de déroulement dans la carrière qui soit incitatif ;

Maintenir pour le Département les moyens d’une gestion lissée du recrutement et du déroulement de la carrière qui ne soit pas tributaire du seul facteur démographique.

Rechercher un nouvel équilibre dans le rythme d’entrée dans le corps, le déroulement de la carrière et la rémunération, plutôt qu’à retourner à la structuration antérieure ;

éviter les risques d’effets pervers (surcoût, conséquences juridiques) consécutifs à une évaluation hâtive./.

Les corps de catégorie C à double vocation statutaire concernent les adjoints administratifs, les agents administratifs, les agents de services techniques et les inspecteurs du service intérieur et du matériel. Leurs statuts particuliers sont identiques : seul un alinéa mentionne l’existence des corps de chancellerie. Les concours de recrutement d’agents d’administration centrale ou de chancellerie ne présentent pas de différence fondamentale. La fusion consistera en :

La création d’un corps d’agents à double filière, administrative et technique, regroupant les agents administratifs et les agents des services techniques ou de 2 corps d’agents, un technique et un administratif.

La création d’un nouveau corps d’adjoints regroupant les adjoints administratifs de chancellerie et de centrale.

rénovation de la gestion des emplois contractuels.

Accroître la souplesse de gestion de la ressource contractuelle pour permettre à l’administration de réagir à des besoins spécifiques ou temporaires.

Description

Tirer les conséquences de la prochaine transposition en droit interne de la directive européenne du 28 juin 1999 relative à l’emploi précaire dans la fonction publique

La gestion des agents contractuels sera plus conforme au texte de la loi n° 84-16 grâce à la rationalisation de leur recrutement et à une plus grande transparence (appel à candidatures, commission de recrutement).

Une durée contractuelle maximale de six ans à l’administration centrale sera fixée. Dans le réseau à l’étranger, les contrats seront de quatre ans au maximum (deux fois deux ans dans le réseau culturel).

L’expérience montre que la durée déterminée inscrite dans la loi n° 84-16 s’est transformée, au fil des années, en durée indéterminée. Les agents contractuels à durée déterminée ont tendance à considérer qu’ils ont également une carrière, et par ailleurs, les différentes directions d’emploi répugnent à suggérer des fins de contrats à leurs agents contractuels et encouragent les renouvellements de contrats.

Une commission de recrutement des agents contractuels, constituée de représentants de la DRH, des directions d’emplois, et du Contrôleur financier se réunit depuis le premier semestre 2003.

Après le vote des modifications de la loi n° 84-16, les modalités de recrutement et de durée seront mises en place de manière uniforme, et les nouvelles dispositions seront appliquées strictement.

Adaptation de la gestion au droit communautaire, permettant d’éviter de rigidifier la gestion des emplois contractuels

Cette gestion favorisera la prise en compte de la dimension budgétaire des emplois, dans la perspective de la LOLF.

Adhésion de toutes les directions d’emploi concernées par le recrutement d’agents contractuels aux nouveaux critères de gestion. Communication sur ce sujet auprès des organisations syndicales pour diffuser, de manière transparente, les nouvelles règles de gestion.

répondre, en matière de politique de formation, aux exigences de l’adéquation entre les besoins des services et le déroulement des carrières.

Optimiser la formation initiale pour l’ensemble des catégories d’agents.

Formation continue : ajuster les compétences au développement de carrière.

Renforcer la maîtrise opérationnelle des connaissances linguistiques.

Évaluer et valider les acquis des formations.

Impliquer les responsables hiérarchiques dans le dispositif de formation.

Former les formateurs.

Plan stratégique de la formation 2003-2007.

Le plan de formation implique un doublement du budget du département de la formation sur 4 ans (2,85 M € x 2, soit 5,7 M € ).

Une formation initiale mieux ciblée et généralisée permettra de faire l’économie de formations ultérieures coûteuses.

Ces actions permettront aux agents de s’adapter aux nouvelles fonctions qui leur sont confiées, d’accompagner leurs évolutions de carrière et de répondre aux exigences d’un professionnalisme accru.

Le personnel d’encadrement devra s’impliquer, aussi bien sous l’angle de sa participation personnelle que de son rôle de responsable d’équipe. Il veillera notamment à faciliter l’accès aux besoins professionnels des agents placés sous son autorité.

La réussite du plan de formation repose également sur une garantie de stabilité budgétaire pluriannuelle (hors gel) qui ne soit pas obérée par le financement d’opérations imposées dont le département de la formation n’a pas la maîtrise (Accord, Corège).

Améliorer la procédure de sélection des chefs de poste diplomatiques et directeurs.

Assurer une meilleure préparation à la prise de fonctions.

Mettre en place un système d’évaluation et en tirer les conséquences.

Professionnalisation du recrutement, de la formation et de l’évaluation des chefs de poste.

Satisfaction des intéressés, du fait d’une meilleure prévisibilité et de la possibilité de mise à profit des périodes d’instances d’affectation.

Atténuation des difficultés d’affectation en permettant un étalement dans le temps.

Le CTPM 1 représente les personnels de l’Administration centrale et du réseau diplomatique et consulaire, le CTPM 2 les personnels du réseau des centres et instituts culturels et les assistants techniques. Les raisons qui avaient conduit en 1994 à cette structure duale ont disparu en raison des modifications intervenues dans la composition du corps électoral : participation des recrutés locaux, diminution relative des effectifs culturels. Au niveau des postes, la représentation des personnels relevant du CTP1 et du CTP2 est dissymétrique. L’unification des instances de concertation locale pour les services relevant du MAE constitue par ailleurs une condition nécessaire à leur élargissement à l’ensemble des services de l’État à l’étranger.

Abrogation du décret dérogatoire de 1994 et alignement sur le droit commun interministériel.

Révision des textes relatifs aux CCPL et CCPM.

Economies générées :

En ce qui concerne l’unification des instances de concertation locales, l’association des services de l’État ne relevant pas du MAE dans le dialogue social dans les postes pose des difficultés pratiques, en l’absence d’élections locales. A titre expérimental, il pourrait être dans un premier temps proposé à chaque service ou à chaque groupe de services (dans les grands postes) un siège au sein de la CCC, à pourvoir à volonté.

Les CTP ministériels ont été élus au printemps 2002 pour une durée de trois ans. Une décision sur la fusion des CTP devrait s’inscrire dans ce calendrier.

Affirmation du souci du Département d’entretenir un dialogue social approfondi avec toutes les catégories de personnels.

Raccourcissement des délais de mise en œuvre des réformes réglementaires à partir du moment où les deux populations sont simultanément concernées.

Une instance unique de dialogue social dans les postes aurait pour avantage de concerner l’ensemble de la carte diplomatique et l’ensemble des personnels.

Une réflexion devra être menée sur l’unification des méthodes de gestion des recrutés locaux relevant actuellement des CTPM1 et 2 avant de proposer une gestion commune interministérielle de ces personnels au niveau des postes.

Une concertation approfondie avec les syndicats est indispensable.

La politique en faveur des conjoints d’agents du MAE sera intensifiée, notamment pour prendre en compte le souhait de plus en plus pressant des conjoints de poursuivre une carrière professionnelle parallèle à celle de nos agents, et pour répondre à leur besoin de reconnaissance.

- La démarche de la validation de l’acquis et de l’expérience (VAE, voir fiche spécifique), sera étendue aux conjoints, en liaison avec le bureau de la formation de l’Université de la Sorbonne nouvelle (Paris III).

- La collaboration occasionnelle des conjoints au service public sera reconnue (adoption d’une circulaire du Département).

- Circulaire à la signature du Ministre.

- Des crédits du budget du département de la formation sont consacrés aux différents stages spécifiques organisés au bénéfice des conjoints (environ 8.000 euros en 2002). 7 ou 8 stages sont prévus en 2003 sur Paris et Nantes.

- La circulaire relative à la collaboration des conjoints au service public permettra au Département de régler des demandes de dédommagement de la part des conjoints.

La mise en œuvre des différentes propositions est immédiate.

- Les efforts concentrés sur la recherche de l’emploi et la formation des conjoints répondent au problème du nombre croissant de conjoints qui n’acceptent plus de renoncer à leur propre carrière.

- L’élaboration et la diffusion de la circulaire sur la collaboration occasionnelle des conjoints permet de satisfaire une attente maintes fois exprimée.

La coordination de la politique en faveur des conjoints est assurée par un chargé de mission auprès du DRH./.