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Pour une meilleure connaissance des populations française à l’étranger
Introduction. L’absence de données fiables et représentatives sur les caractéristiques et les conditions de vie des Français résident à l’étranger a certainement contribué à entretenir une image déformée et par trop optimiste de la réalité. La différence de traitement, en matière d’étude, d’observation et de statistiques, entre les Français résident sur le sol national et leurs compatriotes de l’étranger, est considérable. Cette inégalité est d’autant plus flagrante que l’on ne peut compter sur les dispositifs statistiques des pays d’accueil pour les cerner. Ils sont trop peu nombreux pour être discerner, et pour certains d’entre eux, double-nationaux, ils ne sont pas considérés comme des étrangers. Bien qu’il soit démesuré de vouloir établir un dispositif statistique lourd et permanent pour observer ces populations, les mutations qu’elles subissent et les conséquences que ses dernières impliquent sur la dégradation des conditions de vie, plaident pour une meilleure mobilisation des données existantes, et même, le cas échéant, pour l’organisation d’opérations spécifiques à certaines thématiques, à mener dans les pays qui en sont les plus porteurs. C’est bien sûr dans la gestion consulaire quotidienne que l’on trouvera les seules données mobilisables à court terme.
Les données dérivées de la gestion des immatriculations ont vocation à constituer l’épine dorsale de tout système d’observation des Français établis hors de France. En l’absence de recensement, et dans l’impossibilité de faire appel au système statistique du pays d’accueil, le " répertoire " des français immatriculés, disponible dans chaque consulat, parmi les instruments d’observation disponible, est celui qui assure la meilleure couverture. Il va sans dire qu’une proportion de Français résidant à l’étranger, variable suivant les pays, ne sont pas immatriculés. On ne peut que considérer qu’ils échappent à toute tentative d’observation, et ceci aussi longtemps qu’ils n’auront pas à recourir aux services consulaires. Malgré son importance stratégique en matière de gestion et d’observation, le système de l’immatriculation, bien que renfermant des données dont la nature est comparable à celles du recensement général de la population, reste d’une utilité limitée pour la production de statistiques opérationnelles. La difficulté d’utilisation de ces données, dans le cadre d’études statistiques, découle tant de la mise en œuvre des tâches liées à l’immatriculation que de l’organisation et des fonctionnalités de l’informatique consulaire.
On peut classer ces problèmes en deux catégories : Ceux qui relèvent de la prise en comptes des divers " événements " gérés dans l’immatriculation ; Ceux qui relèvent du renseignement des caractéristiques des immatriculés.
Ils concernent d’abord les conséquences de rupture d’immatriculation, soit que la personne laisse passer le délai de réimmatriculation et est alors considérée, lorsqu’elle est réintroduite dans le système d’information, comme une nouvelle immatriculation, soit, pour les enfants qui atteignent l’âge de la majorité, qu’ils sont rayés de l’immatriculation, s’ils ne font pas une nouvelle démarche, point de procédure qui peut être méconnu des intéressés. Il s’ensuit, d’une part que les statistiques concernant le temps de séjour des familles à l’étranger sont largement biaisées et que d’autre part les pyramides des âges accusent un déficit, difficilement interprétable, pour les classes d’âges comprises entre 18 et 25 ans ; Or tant dans un cas comme dans l’autre, on laisse dans l’ombre des éléments clefs pour la compréhension de l’expatriation ( durée des séjours et comportement des enfants en âge de faire des études supérieures). Pour remédier à la mauvaise prise en compte des réimmatriculations tardives, il suffirait de conserver, pendant une période suffisamment longue, sur un support de type CD-ROM, les sauvegardes annuelles des bases de données, pour pouvoir récupérer les caractéristiques de l’ancienne immatriculation lorsque la personne se présente à nouveau aux services consulaires et non pas le considérer comme un primo-immatriculé. Le second point est plus difficile à solutionner, du moins tant que l’intéressé ne s’est pas représenté auprès des services de l’immatriculation. Par ailleurs, on peut imaginer que pour certains pays, le devenir des enfants majeurs fera l’objet d’une étude spécifique.
La nature et la quantité des caractéristiques retenues par le système de l’immatriculation, dans la perspective d’une utilisation statistique, sont tout à fait satisfaisantes. Cependant, lors de la mise en œuvre des procédures, le mode de renseignement de ces caractéristiques en altère la fiabilité, et ceci pour trois raisons principales : Les non-application des nomenclatures officielles existant en France (c’est flagrant pour les secteurs d’activités et les catégories socioprofessionnelles) ; La mauvaise formulation des questions (par exemple pour déterminer si l’immatriculé est réellement inactif ou bien à la recherche d’un emploi) ; L’inadaptation des concepts aux réalités locales (par exemple en matière de condition sous-normales de vie des Français résidant en brousse en Afrique et à Madagascar). Sur les deux premiers points un effort pourrait être fait en matière de respect de nomenclatures officielle (qui au demeurant ont souvent force de loi), d’instructions, de formation des agents et d’aides informatiques à la codification. Le dernier point est plus difficile à corriger et relèverait plutôt d’une observation spécifique.
Le point central dans ce paragraphe est celui des conditions de mobilisation des données. En effet les données produites par la gestion de l’immatriculation sont abondantes, pertinentes et certainement indispensables à l’observation des populations françaises résidant à l’étranger. Cependant elles constituent un gisement d’information qui reste difficile à exploiter, et ceci pour deux raisons principales.
Le système informatique de gestion de l’immatriculation, dont dispose chaque consulat, est doté d’un module d’interrogation de la base de données correspondante. Ecrit dans un langage " exotique " (au regard des produits existant aujourd’hui sur le marché et dont l’adaptation à la problématique de l’immatriculation eut été certainement plus aisée, plus efficace et moins onéreuse que les développements spécifiques), la mise en œuvre de ce module se heurte à des obstacles qui sembleront anachronique à tout utilisateur averti. Nous citons ceux qui nous ont parus les plus caractéristiques, sachant que le travail réalisé ne s’apparente aucunement à un audit de ce système informatique.
Cette limitation porte tout autant sur le nombre de critères (variables) qui peuvent figurer dans une même requête que sur la nature des variables que l’on y peut inclure. Ainsi il est impossible de faire figurer sur un même tableau la répartition des immatriculés binationaux par sexe et âge. Plus grave encore il est impossible d’inclure dans une requête des conditions portant sur les liens de parenté. Il est donc impossible de calculer le nombre moyen d’enfants par famille ou de dresser la répartition des familles suivant le nombre de leurs enfants.
Parmi les fonctionnalités liées aux requêtes, il n’a pas été prévu d’option permettant de stoker les résultats sur support informatique. Seules les requêtes standard de fin d’année bénéficient de cette fonctionnalité, mais précisons qu’elles sont stockées dans un format qu’aucun tableur ou traitement de texte courant ne peut lire. Le fait de devoir saisir les tableaux qui ne sont éditables que sous forme " papier " rend impossible toute exploitation statistique de grande échelle.
Outre les limitations évoquées précédemment, le module d’interrogation de la base de l’immatriculation apparaît comme désuet aux yeux des agents rompus à l’informatique et abrupt aux yeux de ceux qui ont peu de goût pour l’informatique. Il est légitime que les agents aspirent à disposer d’outils fonctionnels, ergonomiques et d’usage courant. Par ailleurs les services consulaires n’ont pas vocation à développer des missions d’observation, il semble donc difficile de faire investir fortement les agents dans des techniques qu’ils ne mettront en œuvre que sporadiquement. Il s’ensuit que le développement d’une fonction d’observation sur la base des données de l’immatriculation se heurte à une autre caractéristique de l’informatique consulaire, sa gestion totalement fragmentée.
Chaque consulat est dépositaire d’un jeu de versions de la base de données des immatriculés relatives à des dates différentes. Il n’y a ni copies, ni consolidation, ni accès en administration centrale. Il en résulte qu’aujourd’hui, toute exploitation non conventionnelle de ces données nécessite une sollicitation des services consulaires. Ceci constitue un frein considérable au développement, même sporadique, d’activités statistiques à prétention représentative, puisqu’elles impliquent la mobilisation d’un nombre conséquent de consulats, sur des tâches non traditionnelles. Dès lors il est clair que le développement de telles activités passe par une mobilisation, depuis Paris, des données de bases. Des solutions techniques existent. Chacune a ses avantages et ses inconvénients, la décision mérite certainement une étude. Un tel dispositif devrait comporter des fonctionnalités de requêtes permettant cette fois-ci l’utilisation pleine et entière des potentialités du gisement. En conclusion, il semble important de modifier les conditions dans lesquelles sont mises en œuvre, dans les consulats, certaines tâches liées à l’immatriculation, de façon à améliorer la qualité de l’information recueillie, mais il n’est pas réaliste, du moins à court terme de bouleverser le système informatique. Une mobilisation et un traitement des données au niveau central devrait suffire à satisfaire les besoins en matière statistique.
Les missions sociales assurées par les consulats offrent bien sur une possibilité de collecte d’information. Il convient de signaler d’emblée que cette possibilité est limitée puisque les populations cible de ces missions se limitent à quelques groupes sociaux : Personnes âgées, handicapés, familles ayant des enfants en âge de fréquenter l’école. Donc des segments important de la population de français établis à l’étranger restent hors du champ de cette action sociale, c’est le cas en particulier des jeunes adultes pour lesquels on a déjà signalé les défauts de l’observation par le système de l’immatriculation. Il est toutefois important, sur les groupes cibles, de faire évoluer les aspects liés à la mobilisation de l’information, non seulement dans le but d’observer les conditions de vie de ces Français, mais aussi pour améliorer la gestion des procédures ainsi que la pertinence et l’opportunité des décisions qui en découlent.
Les contours de la population concernée par les dépôts de dossiers de bourse, c’est à dire les familles qui estiment pouvoir bénéficier d’une aide au financement de la scolarité d’un ou plusieurs enfants, sont définis par deux sortes de contraintes. D’une part les contraintes liées à l’offre éducative qui joue principalement sous l’angle géographique, et d’autre part les contraintes liées aux règles d’attribution des bourses qui sélectionne généralement à partir du revenu et de la composition de la famille. D’un pays à l’autre ces contraintes jouent très différemment, configurant des situations très diverses, comme en témoignent les études menées sur New York et Tananarive. Il serait donc illusoire de vouloir faire rentrer toutes les circonscriptions consulaires dans le moule d’un formulaire unique. Cependant il est légitime, tant pour l’observation des conditions de vie que pour la gestion des crédits de bourses, de vouloir mettre en perspective les diverses situations. La seule façon de parvenir à concilier la nécessité de comparer les diverses circonscriptions consulaires et la grande disparité des réalités sociales est de concevoir un formulaire axé sur un " tronc commun ", rempli dans toutes les circonscriptions, reprenant des caractéristiques qui sont à la fois fortement discriminantes des conditions de vies et suffisamment " universelles " pour pouvoir être collectées partout. 4 groupes de données ont été identifiés : Celles qui permettent de définir la composition de la famille. Il convient de connaître la nature du noyau parental (un ou deux parents)et l’origine des familles monoparentales (dissolution d’une union, veuvage, parent célibataire). Il convient en outre de connaître le nombre réel de personnes à charge, en distinguant entre les adultes et les enfants, avec pour ces derniers les caractéristiques de leur scolarisation (non scolarisés, dans le système AEFE, hors du système AEFE). Enfin il faut recenser toutes les personnes qui apportent au budget du ménage (parents, grands-parents, enfants etc.). Celles qui permettent de cerner les raisons de la présence de la famille dans le pays. Les principales situations sont les suivantes : Les parents sont nés dans le pays (et dans beaucoup de cas binationaux) et la famille s’y est constituée et s’y est éventuellement dissoute (cas de non-migration) ; La famille s’est constituée au cours d’un couple " mixte ", l’un des parents est français, l’autre est citoyen du pays de résidence (ou parfois binational), ils ont pu, par ailleurs séjourner, en France avant de s’installer à l’étranger et éventuellement y divorcer (cas de migration partielle) ; La famille s ‘est constituée en France autour de deux parents français qui, plus tard, ont décidé de s’installer à l’étranger. Un certain nombre de famille échappent à cette classification, mais leur nombre reste limité, il s’agit en particulier des familles dont seuls certains enfants ont la nationalité française, ou de couple de Français, nés en France, qui auraient fondé une famille après leur arrivé dans le pays d’accueil. Afin de classer les familles dans l’un de ces groupes, il est important de demander un certain nombre d’informations simples : Date, lieu de naissance et date d’arrivée dans le pays des parents Nationalité (y compris double des parents) Date de l’union des parents (mariage ou concubinage) Date de la séparation ou du divorce s’il y a lieu. Celles qui permettent de situer socialement la famille. Il s’agit principalement de l’emploi occupé par les parents, informations qui sont généralement demandées par tous les postes, mais en l’absence d’instructions claire, les résultats obtenus sont parfois difficilement interprétables. Il convient en premier lieu de déterminer si le père (ou la mère) fait partie de la population active, les inactifs étant les retraités, les jeunes scolarisés (étudiants dans ce cas) et les personnes qui déclarent ne pas travailler et ne pas chercher un emploi. Dans le cas ou l’un des parents est actif, il convient de déterminer s’il occupe réellement un emploi ou s’il est demandeur d’emploi (i.e. au chômage), et dans le second cas depuis combien de temps est-il au chômage. Pour les parents qui déclarent travailler trois notions sont intéressantes pour le situer socialement : Le secteur d’activité (agriculture, bâtiment travaux public, industrie, etc.), la qualification dans le poste occupé (cadre moyen, cadre supérieur, employé, ouvrier, etc.) et la qualification absolue (niveau d’éducation). Dans les trois cas il existe des nomenclatures officielles qu’il serait bon de mettre en œuvre, une formation des agents qui ont à codifier les formulaires est souhaitable. Celles qui permettent d’apprécier la situation économique de la famille. C’est dans ce domaine qu’il semble difficile de constituer un tronc commun à tous les postes, il serait bon toutefois de définir clairement, dans chaque poste la nature des revenus et des dépenses qui figurent au dossier et en assure la cohérence avec les autres éléments (profession des parents, personnes à charges, etc.). On lui adjoindrait un module spécifique à la circonscription consulaire qui reprendrait les éléments absents du tronc commun et permettant d’apprécier les situations dans le contexte local. Le tronc commun ferait l’objet d’une saisie systématique, centralisée à l’AEFE, et mis à disposition aux responsables d’études et d’observation. Enfin, il serait bon d’assurer le suivi intertemporel des dossiers en gérant un identifiant de l’unité familiale qui survive aux divorces et aux remariages et qui ne soit pas qu’un simple numéro de dossier.
Dans la perspective de contribuer à l’observation des conditions des conditions de vie des Français résident à l’étranger, ce sont principalement les données relatives aux personnes âgées bénéficiaires d’allocations qui présentent un intérêt. Deux remarques peuvent être faites sur la gestion présente de ces informations. Les données disponibles sur support informatique sont réduites au minimum (situation familiale, revenu hors allocation, et parfois couverture sociale et statut du logement). Pour une étude significative des ses populations, il serait important de retenir systématiquement l’origine des revenus, la nature et le coût des couvertures sociales, les conditions de logement, ainsi que des éléments sur l’environnement familial (situation des enfants). Il n’y a pas d’outil informatique unique utilisé pour gérer ces données, les situations vont du simple tableau en traitement de texte demandé en fin d’année, à des programmes spécifiques sur tableur calculant les allocations. Dans l’hypothèse d’une utilisation systématique de ces informations dans des travaux statistiques, il serait bon d’en standardiser la gestion.
Les données issues de la gestion consulaire ne sauraient à elles seules alimenter la totalité des études nécessaire aux actions de prévision de suivi et d’évaluation normalement associée à la mise en œuvre des politiques destinées à l’amélioration des conditions de vie des Français établis à l’étranger. Un certain nombre de facteurs plaident pour l’organisation d’opérations statistiques spécifiques : L’existence de " zones d’ombre " dans l’information consulaire (jeunes adultes, familles résidant loin des établissements recevant des élèves français, etc.) ; L’existence de problème et de situations spécifiques (extrême pauvreté en Afrique et à Madagascar, émigration précaire de jeunes vers certains pays attractifs, paupérisation de peuplements vieillissants). Dès lors certains " coups de projecteur " semblent nécessaires si l’on veut apprécier les situations et surtout prévoir leur évolution. Ils nécessitent la mise en place d’opérations statistiques ponctuelles, thématiques et limitées à certains territoires. Elles ne peuvent être menées que depuis les consulats concernés, qui sont les seuls à disposer à la fois de l’information permettant de construire un échantillon représentatif et des connaissances de terrain indispensables à l’élaboration d’un questionnaire réaliste. Cependant il serait bon de les confier à des statisticiens publics qui maîtrise techniques et méthodes afférentes.
Améliorer les potentialités d’exploitation des données courantes produites par les consulats dans le cadre des travaux d’études sur les Français établis hors de France. Pour ce faire, il convient en particulier de : Améliorer la qualité de ces données en particulier en renforçant les instructions et la formation données aux agents consulaires qui les gèrent ; Assurer la comparabilité avec le référentiel national en imposant et respectant, autant que faire ce peut, les standards, normes et nomenclatures en vigueur au sein du Système Statistique National ; Faire évoluer les divers dispositifs informatiques dont disposent les consulats vers des outils de gestion et d’observation ; Rendre les principales sources d’information sur les Français établis hors de France accessible depuis le niveau central en mettant en œuvre des dispositifs de consolidation de ces sources.
Mener à bien des opérations destinées à produire et diffuser des connaissances sur les Français vivant à l’étranger : Rapports périodiques sur les conditions de vie des Français résidant hors de France ; Opérations statistiques exceptionnelles sur des thèmes jugés prioritaires et/ou dans des régions présentant un intérêt particulier ; Site Internet pour une diffusion large des données, études et connaissances produites.
Organiser, afin de mettre en œuvre les recommandations précédentes, au sein de l’administration centrale une structure " légère " et lui confier les missions suivantes : Assurer la consolidation et la gestion et l’exploitation des données de bases sur les Français établis hors de France (et tout particulièrement celles qui proviennent de l’immatriculation) ; Elaborer les recommandations et mettre en œuvre les dispositions visant à améliorer la qualité des données produites par les postes consulaires (immatriculation, Etat civil, bourses, CCPAS, etc.) ; Participer à la définition du cahier des charges des différents systèmes informatisés de gestion mis en œuvre dans les consulats, ainsi qu’à leur évolution ; Diffuser les données concernant les Français établis hors de France sous diverses formes (rapports périodiques, publications thématiques, site Internet, etc.) ; Assurer la maîtrise d’ouvrage d’études et d’opérations statistiques exceptionnelles, dont la maîtrise d’œuvre sera confiée à des organismes tiers ; Etablir un lien permanent avec les diverses composantes du Système Statistique National productrices et détentrices de données, d’outils, de méthodes et de compétences utiles à la connaissance des Français vivant à l’étranger.
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